劉昌坪專欄：公平會的處分不讓人民訴願，真的「公平」嗎？

公平會近年來對於其認為違法的行為積極進行調查，裁罰金額也屢創新高，去年認定美商Qualcomm（高通公司）涉及違反公平交易法第9條的案件中（即所謂以不公平的方法，直接或間接阻礙其他業者參與競爭），裁罰金額甚至創下新台幣234億元的歷史紀錄。關於個案處分之合法與否，當然應交由司法機關為最終裁決。但在制度上值得注意的是，公平交易法於2015年修法時，特別於第48條增訂「免除訴願程序條款」，亦即未來對於公平會依公平交易法作成之處分，人民不必、亦不得向行政院提起訴願，而是應直接適用行政訴訟程序，向行政法院起訴。

本次修法不讓人民行使憲法第16條的訴願權，理由之一是因為立法者認為在釋字613號解釋（有關NCC組織法相關規定是否違憲）的理由第2段，已經說明：「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督」。因此，若獨立機關之行政處分或決定仍受到訴願法規定，由行政院管轄，恐有違釋字613號解釋意旨與剝奪公平會作為獨立機關地位之嫌。

由行政院訴願審議委員會審查公平會的處分，是否會必然減損公平會的獨立性，恐怕並非當然如此。就此，修法理由中特別提到，根據統計顯示，在89年7月至101年12月間，行政院訴願委員會的訴願決定中，「撤銷原處分」的比例為4.1％，比例雖然不高，但仍然對於獨立機關造成一定程度之行政干預。光是這一點理由，即令人難以理解，姑且先不論修法理由也認為4.1％的比例並不高，況且即使是4.1％，其中必然存在部分案件，確實是因為公平會的處分違法而遭訴願決定撤銷。至於所謂的「行政干預」，雖然沒有進一步的統計數字，但無論是一般行政機關或獨立行政機關，都不應允許此種現象發生（如陳新民大法官於釋字682號解釋不同意見書中指出，國家通訊傳播委員會雖然是獨立機構，仍然必須與一般行政機關一樣，負有遵守依法行政及不得濫用裁量權限之義務），因此如果真的有所謂「行政干預」，應該是國家有「義務」，無論是透過刑事追訴或行政制裁，主動詳查並予以究責，豈能只是因為有行政權力的人對於個案做了錯誤的、違法的行政干預，就因此不當聯結，甚至不惜違反比例原則，剝奪根本無力從事「行政干預」的人民之訴願權？

如果先撇開本屬違法的「行政干預」不談，行政機關的訴願審議委員會，本即具有相當程度的獨立性。事實上，訴願審議委員會的制度，本來即係朝獨立行使職權的機制規劃，也正因如此，訴願法第52條乃明定，訴願審議委員會中的「社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」，目的即是為了確保訴願決定的公正及公平性（84年的訴願法第26條原規定，外部委員的比例為三分之一；87年修法時則更進一步將比例提高為二分之一）。因此，訴願審議委員會於審查案件時，本應為客觀獨立之判斷，此與獨立機關行使職權，本質上並無扞格。

不僅如此，雖然最高行政法院已於97年12月第3次庭長法官聯席會議作成決議，認為NCC的處分應由行政院為訴願管轄機關，但NCC過去曾多次於自己作成的訴願決定中強調，因為外聘之專家、學者已超過訴願委員總人數二分之一以上，符合超然、客觀之原則，同時考量訴願乃是機關自省之救濟機制，以及原處分機關的獨立性、專業性，故參照訴願法之相關規定，應以「原處分機關（即NCC自己）」為訴願管轄機關（參照國家通訊傳播委員會通傳訴決字第09600068510號、09600018870號號訴願決定）。所以即使為了維護獨立機關的獨立性，可以考慮的另一個選項，也可以是讓公平會作為訴願管轄機關，再次進行「機關自省」。當然或許有人會認為，訴願程序曠日廢時，對當事人獲得及時的權利救濟未必有利，但這應該是思考如何加速訴願審理時間的問題，或者在立法上至少應尊重人民的程序選擇權，讓當事人自己決定要提起訴願，或直接向行政法院提起訴訟。

如再進一步思考，公平會之所以具有獨立機關的性質，乃是基於法律規定，當然在制度設計上，對於獨立機關之處分應給予相當程度的尊重，所以上級機關的事後監督權限亦應不同於一般行政機關。但是，縱使認為獨立機關的建置有助於其所涉及之基本權利保障，某種意義上也算是一種制度性保障。但如以憲法上的「制度性保障」來比較，例如大法官於釋字380號、450號、563號、626號及684號解釋中，均肯認大學自治係屬於憲法上的制度性保障，並表示對於大學自治行使行政監督的審理範圍（密度），應本於大學自治之精神而給予適當的尊重，但並未因此即剝奪人民對於相關處分之訴願權。此外，參照大法官釋字498號及550號解釋，地方自治亦屬於憲法上的制度性保障，但訴願法第79條第3項仍規定：「訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者，其受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法性進行審查決定。」亦僅係確立訴願管轄機關的事後監督權限（審查範圍），並未因此而剝奪相對人的訴願權。此外，公平法修法理由中雖以「飛航事故調查法」第34條規定：「對飛安會之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟。」為例，說明對獨立機關之決定不服者，應直接提起行政訴訟；但同樣是獨立機關，當事人對於中選會及通傳會之處分如有不服，仍然可向行政院提起訴願以尋求救濟，何以厚此而薄比？難道真的是因為某些案件特別容易被行政干預？

倘若當事人在訴願階段獲得救濟，之後即無須提起行政訴訟；即使訴願結果未必盡如人意，但因訴願決定須記明理由，就當事人提出之主張及理由予以論駁，若當事人根據訴願決定之理由審慎評估後，認為提起行政訴訟的勝算不大，其也可能會放棄繼續爭訟，因此透過訴願程序，可以過濾本來可能會提起行政訴訟的事件，進而減輕行政法院審理案件的負擔。再者，就算當事人仍然堅持提起行政訴訟，但行政法院對於訴願程序中已妥適處理之問題，仍可簡化審理之難度，而易於及時作成正確精準之判決。

當然，絕非所有行政處分都須透過訴願程序才能有效保障當事人之權利，但相關的配套措施卻也因此而更加重要。例如行政程序法第109條明定，經聽證程序作成之行政處分，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。然而可惜的是，公平法於修法時，並未同時配套加入強制聽證條款，而行政程序法第102條固然規定，行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之處分前，應通知當事人陳述意見，但同法第103條卻又另設有諸多得不給予陳述意見機會之例外規定，以致多年來遭受學者批評是將「例外當成原則」。

公平法修法後，當事人不僅無訴願權可行使，亦欠缺作成處分前應強制聽證之程序保障，其所受之罰鍰處分，金額之高甚至可能遠超過刑罰之罰金。因此，當事人在受調查階段是否被賦予完整、適當的正當程序保障，實為至關重要的問題之一，此除由當事人據理說明外，更有賴行政法院依職權充分調查證據，方能有效保障人民於修法後所僅存之「訴訟權」。

＊作者為理律法律事務所律師