美國國務院網站刪掉「不支持台獨」　意欲為何

美國國務院於2025年2月13日進行網站內容改版，在「美國對台關係」（U.S. Relations With Taiwan）事實清單的頁面將「我國不支持台灣獨立」（we do not support Taiwan independence）的陳述刪除，引發廣泛討論。近年來美國國務院在該頁面的改版經常成為關注焦點，除了其中文字的變動被視為美國對台及對中關係的風向球，中國的強烈反應也將網站改版升高成大國關係的國本問題。面對美方在政策立場上的調整，台灣方面仍需審慎觀察其動作背後的深意及可能的政策意涵

盧比歐對國務院網站的重視

近年來國務院網站首次成為媒體焦點及政治議題，當屬2017年在介紹台灣的頁面將中華民國國旗撤下的事件。當時國務院發言人回覆台灣中央社記者訊問時只重申「美國信守基於美中三個公報與台灣關係法的一中政策」等既定政策立場，並未就網頁改版多做回應。在2018年2月15日國務院亞太助理國務卿提名人董雲裳（Susan Thornton）的提名聽證會上，時任參議員的盧比歐（Marco Rubio）便質詢董雲裳撤下中華民國國旗一事。當時董雲裳除了回應撤下國旗是領務局網站更新時所委託的承包商所為，並非其所代理的亞太助卿辦公室授意，也重申美國政策是不承認台灣是獨立國家，也不在官方網站上顯示中華民國國旗。董雲裳雖然辯解美國對台政策並未改變，盧比歐仍質疑網站將中華民國國旗從有到無的改變「毫無疑問這是一個改變」。

盧比歐本人對國務院網站上的政策立場以及對台灣國家象徵議題特別重視。（美聯社）

雖然盧比歐後續抵制董雲裳的人事案未必是直接受到國務院網站事件的影響，但可見盧比歐本人對國務院網站上的政策立場以及對台灣國家象徵議題的重視。2022年9月13日，盧比歐與德州參議員克魯茲（Ted Cruz）共同提出了「台灣主權象徵法」（Taiwan Symbols of Sovereignty “SOS” Act of 2022），其中就要求美國國務卿及國防部長應允許中華民國國軍及駐美台北經濟文化代表處的代表，可公開展示中華民國國旗以及穿戴軍服徽章等國家象徵。可以合理推斷，盧比歐對台美關係陳述文字相當理解且重視，此次改版背後也可能有盧比歐的授意或認可。

國務院網站歷次改版中「不支持台獨」的爭議

回顧過去幾年的國務院網站改版可以發現，此次改版大體上是基於2022年5月5日的內容。其中最核心的「美國有行之多年的一中政策，是以台灣關係法、三公報、以及六項保證」的表述一直都未更動。儘管目前的事實清單中仍提及了代表中方立場的三公報，但從盧比歐在參議員提名聽證會的證詞可發現，他對美國一中政策的表述大致採用六項保證定義，包括不逼台灣接受任何安排，也不承諾終止對台國防支持。

相較於川普第一任期2018年8月31日的版本，2025年版本的事實清單和2022年5月5日版本都移除了「美國不支持台灣獨立」，以及有關美中建交公報中「認知到中方世界上只有一個中國以及台灣是中國一部份的立場」的陳述。這同樣也呼應到盧比歐在提名聽證會上，並未在描述美國一中政策提及「不支持台獨」此一立場。

上述兩次移除「美國不支持台灣獨立」的事件中，美國國務院並不會宣稱美國對台政策有所改變。針對2022年的網頁改版，美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）在5月10日回應網頁改版屬於「例行公事」，美國對台政策並沒有改變。面對2025年改版，一名國務院發言人同樣重申了改版屬於「例行公事」的立場。

相對於美國官方發言人「雲淡風輕」的聲明，中國外交部發言人趙立堅在2022年5月10日批評這是「虛化、掏空一中原則的小動作。這種在台灣問題上搞政治操弄、試圖改變台海現狀的作法必將引火燒身」。面對2025年的改版，中國外交部發言人郭嘉昆在2025年2月17日的記者會上除了如2022年趙立堅般指控美方「以台制華」，只敦促美方停止各種挺台作為，以免「對中美關係和台海和平穩定造成進一步嚴重損害」。相較之下，其用語並未如2022的「引火燒身」般強烈。或許可解讀為今日的中國外交發言體系面對川普新政府上台，有意扭轉過往戰狼外交路線，以為美中關係和緩創造條件。

另外需特別注意的是，美國國務院在2022年5月28日曾再次改版美國對台關係事實清單網頁。除了將2018年版本中「我國反對兩岸任一方改變現狀」以及「我國不支持台灣獨立」，此外也在「美國有行之多年的一中政策」之前加上「美國對台立場歷經數十年及歷屆政府，皆維持一致」的文字。在在強調美國對台政策的一致不變。這些改動甚至在5月26日國務卿布林肯（Antony Blinken）在喬治華盛頓大學的演講中就已經預先提出。此外，2018年版本所謂「認知到台灣是中國一部份的立場」的文字則在2023年8月初成為國務院網站美台關係頁面的介紹文字，直到2025年2月13日才該為強調台美之間強勁的非官方關係等文字。是以今日國務院網站的內容更動能持續多久，仍需持續觀察。

「台灣上的人民」與「兩岸人民都能接受的方式」

除了關於「不支持台灣獨立」的立場，事實清單中仍有其他值得玩味的用語調整。例如在2022年5月28日的版本中提到美國要「維持我們的實力，以抵抗任何訴諸武力或其他形式的脅迫，來危害『台灣』安全、社會或經濟體系」。然而在2025年的版本中，則將「台灣」（Taiwan）改成「台灣上的人民」（people on Taiwan）。這樣的用語僅見於2022年5月5日版本，在2018年版本中則是使用「台灣人民」（people of Taiwan）。其實「台灣上的人民」是在《台灣關係法》中的用語，多年來該用語的言外之意也多有爭論。例如「people on Taiwan」中的「Taiwan」常被解讀為是「地理名詞」而不帶有主權意涵。美國前國務卿蓬佩奧在2020年祝賀蔡英文總統連任的賀詞中，也是使用「美國人民和台灣上的人民」的用語，被評論家宋文笛指出迴避了台灣主權定位問題。前美國國務卿中國政策首席顧問余茂春也曾指出，《台灣關係法》中所謂「台灣上的人民」一詞並不明確，甚至可能包括在台的外國人。是以《台灣關係法》應改用「台灣人民」（The people of Taiwan）或「台灣人」（The Taiwanese people）等用語。

在2025年的版本中，則將「台灣」（Taiwan）改成「台灣上的人民」（people on Taiwan），「people on Taiwan」中的「Taiwan」常被解讀為是「地理名詞」而不帶有主權意涵。（美聯社）

此外，2025年的版本中也提到「我國期待兩岸分歧應以和平方式、不受脅迫、以及兩岸人民都能接受的方式解決」。這樣的說法不同於2022年5月28日的「我國期待兩岸分歧以和平方式解決」、2022年5月5日的「美國持續鼓勵兩岸分歧以遵照台灣上的人民的意願及最大利益和平解決」、以及2018年的「美國堅持兩岸分歧和平解決、反對任一方片面改變現狀、鼓勵兩岸持續在尊嚴尊重基礎上進行建設性對話」。上述國務院發言人的最新回應中，也重申了「兩岸人民都能接受的方式解決」，相當程度確認了此一立場。2025年的版本某種程度上讓中國人民的意願在台灣前途問題中有更大角色，而非如過去般更強調台灣方面的意願，甚至遙相呼應了美國在1972年《上海公報》中所提及「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國……它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心」的表述。儘管在這樣的表述之前還加上了「和平方式」以及「不受脅迫」等前提，阻絕了中國以武力或非軍事脅迫（如經濟脅迫、灰色地帶行動、海上封鎖等）逼統的選項。然而面對中國對台如統戰及認知戰等更為軟性的攻勢，美方對兩岸爭端解決的立場變化需要更密切關注。

審慎因應川普新政府的對台政策

國務院網站上對台政策表述的調整，可從三個角度理解。首先，此次國務院網頁內容改版雖然很可能有國務卿盧比歐的認可，但未必代表此事為川普本人授意。一者國務院網頁改動雖然有其象徵意義，但並非層級相當高的行政措施，川普本人對此事也未必知情。此外，川普在近期涉台講話中更關注的是台灣半導體廠商赴美投資製造先進半導體的議題，未來也可能較關心美國對台灣等國課徵對等關稅以打消各國對美貿易逆差問題。川普對於是否出兵護台等問題從未鬆口，對是否支持台灣獨立問題也未多做表態。是以未來台灣方面在於川普政府接觸時，除了關注川普本人所關切的涉台議題，也可就川普本人少有關注但與其「美國優先」議程不牴觸的政策，積極尋求川普政府內部的友台勢力協助合作。

再者，儘管川普新政府的國務院網頁改動了拜登政府時代的立場，但無需全盤否定民主黨拜登政府的對台政策。儘管拜登政府的國務院在2022年5月28日的事實清單中放回了「不支持台灣獨立」的表述，但在5月23日拜登與岸田文雄的高峰會上，拜登再次承諾將出兵保衛台灣。無論是拜登或其官員，對台灣獨立議題始終採取「不支持」或者「不鼓勵」的立場。拜登本人提出護台承諾後，其政府官員常再次聲明美國對台立場不變，看得出民主黨政府重視實質外交以及政策立場延續性的特色，以圖管控對中關係。但拜登多次的護台表態一改美國政府甚至其本人的過往立場，也為後繼者立下對台政策重要先例。

除了在護台立場上立下先例，拜登政府實則在兩屆川普政府間，在美國抗中挺台戰略上扮演了承先啓後的角色。布林肯在2022年5月26日的演講中雖然維持過往民主黨政府不求與中國衝突甚至打「冷戰」，並尋求與中國合作可能，但也延續前任川普政府對中國對內打壓人權、對外尋求擴張勢力範圍的批判。同時布林肯也批判了中國在外交上搶奪台灣邦交國及阻止台灣參與國際阻止，在軍事上的每日軍機擾台也威脅了台海的和平穩定。言及於此，川普與日本首相石破茂在2025年2月7日聯合聲明中強調「維持台灣海峽和平穩定對國際社會安全繁榮不可或缺」，甚至增加了「反對以武力或脅迫片面改變現狀」的文字。這樣的表述已經透過2月15日美日韓共同聲明的重申而逐漸擴大為國際共識。然而美國透過雙邊與多邊聲明提升國際對台海和平穩定的重視，實則濫觴於2021年4月16日拜登與日本首相菅義偉的聯合聲明中提到的「我們強調台灣海峽和平穩定的重要性」。後續拜登政府不但透過雙邊及多邊聲明強調該點，甚至在沒有美國參與的國際場合中此項原則也被不斷提及。這使得台海和平穩定原則在拜登政府期間已經由美國「軸輻」（hub-and-spoke）式的外交推動擴大為「網格」（lattice）式的同盟體系共識。今日的川普政府則在這個基礎上，更加強對中國侵略的嚇阻。

最後，此次網站更動的部份還包括對中關係，並不限於台灣。是以與其將美台關係事實清單的變動解讀為是美國政府可能即將承認台灣獨立的信號，也可認知為是美國不再接受習近平治下中國對台灣議題所劃下的「紅線」，不再因美國可能有求於中國的可合作項目，而被迫接受中國的政治議程。比較2025年2月13日與2021年5月12日國務院網站關於美中關係的事實清單，保留了阻中國侵略行動以及要中國為迫害人權負責，增加了對抗中國惡意網路行動及終結中國芬太尼毒品走私行徑，但也減少與盟友及夥伴合作以及透過聯合國體系與中國進行戰略競爭的部份。這和拜登政府強調在軍事、經濟、外交、科技等綜合領域和盟友合作的「整合性嚇阻」（integrated deterrence）有所不同。新版本甚至完全刪除舊版在氣候變遷及公共衛生危機等共同挑戰和中國進行「以結果為導向的外交」的文字。川普新政府無論是對多邊合作機制及盟友體系的疏遠，或是傾向透過單邊外交直接處理如烏俄戰爭等國際衝突，甚至是對中國只提「互惠公平原則」，而不像第一任期那樣仍需和中國進行貿易談判，都讓中國失去讓美國有求於中國，藉此對美國施壓的槓桿。川普本人否認曾在和習近平通話時討論以中國協助斡旋烏俄戰爭，換取川普拒絕可能的台獨，就是這種外交路線的例證之一。

※作者為美國台灣觀測站共同創辦人