【查小喵出任務】稅收超徵的８個關鍵訊息

記者陳璽安、許雲凱／報導

2022年底財政部預估今年「超徵稅收」將達到4500億，隨即引來社會熱烈討論，朝野立委有人認為應該「還稅於民」或者「經濟紅利共享」，主張發放現金給國民，但也有人從國家財政考慮，認為這筆錢應該優先還債，避免債留子孫。

到底政府官員口中的「超徵」代表什麼意思？是否有違法向人民徵稅？2021年超徵4327億，2022年預估超徵4500億，過去還有哪些年超徵？超徵是普遍現象還是特殊狀況？政府近年都有超徵，是不是代表政府很有錢？

總統與行政院長近日宣布超徵運用方案，確定其中的1,400億將以「發現金」方式與全民共享，預計每人可分6000元。但是過去的超徵又是如何運用，有受到監督嗎？以後再發生超徵，是否能比照今年發現金？

由「超徵」引爆的各種疑問，在春節前成了民眾熱門話題，但巨大的聲量中是否也有不少誤解隨之流傳？查核中心採訪東吳大學法律學系教授陳清秀、政大財政系名譽教授曾巨威、高雄科技大學金融系教授楊德源，並整理政府相關財政數據，提供讀者基本事實以供參考。

Q１、何謂超徵？

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當年度實際徵收到的稅金，多於編列預算預定的稅收金額，這就是超徵。

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「當年度實際徵收到的稅金，多於編列預算預定的稅收金額，這就是超徵。」陳清秀說。他解釋，政府在編列下年度預算時，設定的稅收金額只是預估可以收入的金額，難免跟實際執行狀況有出入，因此，超徵、短徵稅款都有可能發生。

曾巨威說，超徵就是指實際徵收到的稅金，多於政府預算編列的數額，這不代表政府多收了人民的稅金，「只是預估數與實際數有落差，並不是指政府非法徵稅」。

針對2022年的超徵數額，行政院日前曾預估超徵為4,500億，財政部隨後發布最新統計，全年實徵淨額為3兆2,191億元，但預算編列稅收為2兆7241億，實際稅收較預算超出4,950億。不過，真正的超徵數額，須在全年稅收經過審計部的決算程序後，形成稅收決算數，到時決算數減去預算數，即是實際超徵數。

Q２、發生超徵的原因？

陳清秀解釋，超徵的可能原因很多，也可能是集合多種原因的綜合因素。

他說，超徵有可能是因為稅制改革，使執行時課到編列預算未考慮到的稅；也有可能是為了避免國稅局課稅壓力太大，編預算時保守一點，免得達不到目標；也有可能是經濟景氣變好。

陳清秀補充，也有一種情況是，國稅局課稅時比較嚴格執法，徵收到較高的稅款；例如企業併購時會產生商譽費用，商譽費用原本屬於企業投入的成本費用，在法律上應可逐年攤銷，不過，在稅務稽徵實務上稅捐稽徵機關可能加以剔除，讓企業無法或難以攤銷，而有不當課稅之情況，因此，增加稅收。

陳清秀總結，影響稅收會遇到的實務因素非常多元，由於編列預算時設定的稅收只是個預估，難免有出入，因此超徵、短徵都有可能。

曾巨威表示，超徵或短徵通常來自四個原因，第一是景氣變化，經濟成長率跟預測值不一樣，第二是突發性因素，例如金融海嘯、新冠肺炎等，第三是政策改變，第四是實際徵收本來就會跟預估數有一些落差。

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超徵或短徵通常來自四個原因，第一是景氣變化，經濟成長率跟預測值不一樣，第二是突發性因素，例如金融海嘯、新冠肺炎等，第三是政策改變，第四是實際徵收本來就會跟預估數有一些落差。

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針對2022年台灣超徵的原因，政府官員曾在立院等場合說明，當時預估2021年經濟成長率3.92%，不過，2021年經濟成長率是6.28%，營利事業所得稅、營業稅、綜合所得稅均比預期增加，最終形成大幅超徵。

曾巨威說，台灣近六、七年都發生超徵，但過去並未形成討論，那是因為認為誤差在容許值內，但最近兩年超徵都在4,000億以上，表示這是一個持續性且巨大的誤差，目前依照政府的說法，都表示是低估經濟成長率所致，但到底是不是這個因素，或是說還有其他原因交互影響，依政府目前所提供的資訊，學界還無法下定論。

陳清秀說，發生超徵的因素非常多元，必須要分析當年度是不是有特殊情況發生，除了前述的狀況，2022年股市熱度、房地產市場熱度提升，也可能產生比預期多的證交稅、房地產稅等，或因疫情關係中國大陸封控，導致台灣接單增加而增加營利事業所得稅等。

Q３、超徵、超收是否有不同？

陳清秀說明，超徵與超收，都不是法律或學術專業用詞，只是民眾平時討論時會使用的概念。

陳清秀說，民眾在討論的時候，使用「超徵」一詞，是單純說明稅收之間的落差，而「超收」在不同語境可能有不同意思，在某些情況下「超收」與「超徵」意思相同，某些討論語境下，「超收」暗示「超額徵收」意思，表達不合理或不合法的課稅。

曾巨威說明，官員使用「超徵」或者「超收」一詞時，意思相同，兩者可以通用，都是指稅收的實徵數大於預算數。

Q４、過去發生超徵的年度？

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近年來超徵已變成普遍現象，從2004到2022年近20年間，只有2009、2012、2013、2020年四個年度才發生短徵。

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依據財政部所公布的稅收報告，近年來超徵已變成普遍現象，從2004到2022年近20年間，只有2009、2012、2013、2020年四個年度才發生短徵。

財政部解釋，2009年在全球金融海嘯影響下，稅收較預算數短少2538 億元，創下短徵的空前紀錄。2012及2013年是因歐債危機衝擊，而讓稅收不如預期。2020年則因新冠疫情爆發，政府辦理暫緩及分期繳稅，而導致稅收減少。

而發生超徵的年度，2021年超徵4327億已經是歷史新高，2022年政府預計將超徵4500億，將再度刷新紀錄。

圖：2004-2022稅收超徵/短徵情形／台灣事實查核中心製圖

Q５、超徵等於政府有盈餘、賸餘嗎？

陳清秀說明，「超徵」是指實際收到的稅比預估的會收到稅多，並不是國庫的年度賸餘，稅收只是政府收入之一，且「超徵」這個名詞沒有涉及國庫的支出。預算法律上討論賸餘的用詞是「歲計賸餘」，指得是歲入（政府全年的收入）減掉歲出（支出），之後還有賸餘，這才能說是有賸餘、有盈餘。但如果當年度歲入有部分是發行公債的借款收入，則應扣除該項公債借款後，才是真正的賸餘。否則賸餘可能還是假象，不是當年度真的有剩下的盈餘。。

楊德源表示，檢視各年度中央政府總決算數字，就會發現，即使超徵的年度也可能會產生赤字，因此超徵並不等於有財政賸餘。

他解釋，一般所說「歲計賸餘」或「財政賸餘」，是指當年度政府歲入多於歲出，也就是說政府收入大於支出；歲入少於歲出，就會產生「赤字」，表示政府入不敷出。

查核中心依據歷年公布的政府收支統計，再加上超徵數比較，兩種數據呈現如下圖，從下圖可以觀察到，有些年度超徵，卻出現財政赤字，如2014、2015、2016年；有些年度收支相抵後產生財政賸餘，但賸餘數小於超徵數，如2006、2007年；有些年度則是賸餘數多於超徵數，如2018、2019年。可見得超徵雖有助於政府歲入，但並不代表會產生賸餘。

圖：2004-2022稅收與歲計賸餘之關係／台灣事實查核中心製圖

Q６、超徵等於政府很有錢？

曾巨威指出，要了解國家當前的財政狀況，主要由兩個指標來看，第一是看每年國家收支是出現賸餘或者赤字，第二是檢視政府到目前為止，到底累積多少債務，可參考財政部公布的「中央政府債務未償餘額」。目前政府每年幾乎都是赤字，歷年累積債務也還在增加，為了減緩財政負擔，有稅收超徵應該先還債才對。

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要了解國家當前的財政狀況，主要由兩個指標來看，第一是看每年國家收支是出現賸餘或者赤字，第二是檢視政府到目前為止，到底累積多少債務，可參考財政部公布的「中央政府債務未償餘額」。

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楊德源提醒，政府近年財政收支大都為赤字，實在稱不上很有錢。歷任政府都會依施政需要編列特別預算，譬如馬英九有振興經濟計畫、莫拉克災後重建計畫，蔡英文則有前瞻計畫、疫情振興計畫等，在計算每年政府收支時，必須再加入特別預算的舉債，才能掌握財政的真相。

陳清秀說，政府每年都會公布決算書，說明政府的財政狀況，包括說明上一年度的歲入與歲出執行結果，如果歲入大於歲出，當年度才可以說是國庫有賸餘。但要注意的是，決算書上的歲入、歲出、賸餘，與舉債是分開計算的，因此，即使當年度歲計賸餘，政府同時也可能背負高額的債款，這些舉債都是未來子孫要償還的。因此在評估國家財政狀況時，不能只看歲計賸餘，也應將舉債考量進去。

查核中心檢視財政部公布的「中央政府歲入歲出總表」，在歲出部分已加進特別預算的舉債。自2004年以來，除了2018及2019年，政府財政都是赤字；根據最新「中央政府債務未償餘額」，至2022年12月31日止，歷年政府累積的負債已達到5兆7298億，換算下來，平均每人負債24.7萬。

圖：2004-2022政府財政收支（含特別預算舉債）／台灣事實查核中心製圖

Q７、政府過去如何運用超徵稅收？相關法源為何？

曾巨威指出，超徵稅收代表當年財政狀況良好，可以讓政府減少舉債甚至不用舉債，而依照《公共債務法》，超徵稅收可以優先還債，之後剩下的錢會納入歲計賸餘中，成為政府之後編列預算的財源之一。

曾巨威解釋，政府任何稅課收入都會先繳庫，因此目前所說的超徵稅收其實都在國庫裡。政府承諾要用超徵發放現金，但政府用錢要先經立法院同意，因此才需要訂立特別法案，之後依法提出特別預算，等立院審議後才能動支國庫賸餘。

陳清秀說，超徵的第一個用途，理論上應該是要減少當年度預算計畫中之借貸款項，亦即減少舉債，法源為《預算法》。原本編列預算時會授權政府借錢（舉債），但如果超徵稅收，就可以減少舉債。第二個用途是優先償還公債，例如防疫特別預算所發行公債，是當年度防疫使用，使用效益期間極短，本於受益者負擔原則，應優先償還，以免債留子孫。

陳清秀說，在某些國家，超徵的稅收可以被列為準備金，以防未來發生災害而有特別需要時使用，或是遇到景氣不好、需要專款擴大政府支出以刺激景氣使用，但台灣目前沒有這樣運用超徵的法源依據。

根據財政部在2018年10月發布的資訊中指出，發生超徵時，政府可依照《預算法》規定「減少原本借款數額」，或是依《公共債務法》規定「增加還款數額」，不能任意支用超徵的稅收。例如103年超徵721億，政府減少舉債820億元；104年超徵1457億，減少舉債1479億元；105年超徵938億，減少舉債536億元；106年超徵536億，減少舉債1225億元。

Q８、它國政府都如何運用超徵稅收？

曾巨威表示，香港、澳門、新加坡都有發放經濟紅利或者稅收盈餘的作法，但這都是在政府財政盈餘的前提下。但是要參考其他國家政策之前，必須有一致的比較基礎，台灣財政並不如上述這些國家健全，政府收支不但經常有赤字，負債也持續累積，上述國家的做法未必適合台灣。

參考資料

111年12月全國賦稅收入初步統計（財政部2023年1月10日公布）