「監所外部視察小組」必須更具獨立性與積極度

前言：《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》修正草案修正緣起

「監所外部視察小組」是《監獄行刑法》及《羈押法》於2019年全文修正時，參與修法的民間團體非常重視的新制度。監所是一種封閉型的機構，內部發生的實際問題外界不易得知，而外界也容易對其運作有所誤解。因此，民間團體倡議設獨立之外部視察小組，從獨立公正的第三者角度呈現監所的實際狀況，希望藉由強化透明度，來保障收容人權益並改善監所的運作。此制度設立後，外界最大的質疑在於，絕大多數的監所視察小組委員都是由監所自己找的，部分委員與監所本即熟識或有業務往來關係，是否具有外部性及獨立性令人生疑（相關說明可參「讓陽光照入監所：對監所外部視察委員遴選的期待」一文）。

對於上述質疑，法務部於2022年9月23日預告《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》部分條文修正草案，並請對於草案內容有意見或修正建議者，於預告修正之次日起14日內提出意見。本次的修正草案，重點主要有以下兩個：

1.修正所有之「監所外部視察小組」委員，均應從矯正署所設之人才庫中遴聘，並要求非機關（即監所）推薦之委員應過半。

2.修正法務部及所屬機關公務人員任職期間至離職後三年內不得擔任「監所外部視察小組」委員；另增訂與監所或收容人間承攬、買賣、委任或租賃關係者不得擔任委員。

《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》修正草案未解之問題

上述修正的方向雖值肯定，但筆者仍要指出修正草案有以下未解的4項問題：

1.非監所推薦之「監所外部視察小組」委員應過半的規定，是否會被規避？

《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》規定矯正署應建立外部視察小組專家學者人才庫。原本人才庫是希望由矯正署多方徵詢各相關機關（構）、學校、團體推薦專家學者，或接受該當專家學者自我推薦，從而廣納各界關心監所的專家學者。但在第1屆委員的遴選過程，卻發生高達九成以上的監所外部視察小組委員，是監所自行尋找提為擬聘委員，然後再依這些擬聘委員的意願，不公開其學經歷，或經其同意納入人才庫。至於其他矯正署依法規徵詢所納入人才庫的專家學者，則幾乎被晾在一邊，少有人真的被遴聘為委員。

法務部為緩解上述問題，雖於修正草案中規定非監所推薦之外部視察小組委員應有過半數，但是監所一樣可以先找好擬聘委員，再請擬聘委員自我推薦或請其所屬單位推薦至人才庫，從而規避非監所推薦之外部視察小組委員應過半的規定。法務部及矯正署如何進行把關、如何避免此情形發生，有待觀察。

高達九成以上的監所外部視察小組委員，是監所自行尋找提為擬聘委員，然後再依這些擬聘委員的意願，不公開其學經歷，或經其同意納入人才庫。（本報資料照片）

2.利益衝突的規定這樣就足夠了嗎？

本修正草案為避免外界質疑「監所外部視察小組」委員執行職務之公正性及客觀性，將不得擔任委員的類型，從原本「現任職於監督機關及其所屬機關之公務人員，不得擔任外部視察小組委員」擴大為「法務部及所屬機關公務人員任職期間至離職後三年內不得擔任外部視察小組委員」，從而可以處理目前實務上出現法務部所屬與監所有業務往來機關之公務員（例如觀護人）擔任該委員的問題。另增訂「與監所或收容人間承攬、買賣、委任或租賃關係者不得擔任外部視察小組委員」此類型，則可處理以個人身份入監所提供醫療、心理、社工、法律服務者，同時又擔任該委員的問題。

然而此部分的增訂，可能同時存有限制過寬又規範不足的情形，值得法務部注意。

就限制過寬的部分而言，如監所受刑人委任律師對監所提起訴訟，此有直接利衝，確實不宜擔任委員。但如果監所受刑人因本身之刑事案件，仍在進行中而委任律師為其辯護，因律師受委任所辦理之業務不涉及監所事務，非必然需要全面禁止其擔任委員，而可採用個案迴避的方式處理（例如委任其之受刑人對「監所外部視察小組」提出陳情）。不過從高標準確立公正性及客觀性的角度，完全排除有任何委任關係者，亦屬理想，只要各機關「監所外部視察小組」能有其他適合之法律領域專家學者擔任委員即可。

本項增訂真正的問題。在於規範不足。例如某醫療機構是某監所之健保承作醫院，該醫療機構與健保署之間訂有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（屬行政契約的一種），而該醫療機構與監所之間應無承攬、買賣、委任或租賃等關係。該醫療機構派醫師至監所提供門診醫療服務，受刑人是與該醫療機構之間成立委任或準委任關係，但與個別之醫師並不存在委任關係，個別醫師只是醫療機構之履行輔助人，與受刑人之間無委任關係。更別提該醫療機構之院長、副院長或主管層級者，雖然在決策上可能對與監所受刑人醫療服務之提供，與監所有實質上的業務關係，但在法律上並無與監所或受刑人構成承攬、買賣、委任或租賃關係。其他與監所有業務往來關係的機關或公私立團體，雖有於監所內提供服務或提供出監所之轉銜服務，但所屬個人不會與監所或收容人之間構成承攬、買賣、委任或租賃關係者，也都無法規範。

此外，在第1屆的「監所外部視察小組」委員中，有數名警察被遴聘為委員，外界無法確定，這些擔任委員的警察，究竟確實是因其對監所收容人權益的促進有相關學識及熱忱，只是外界看不出來；還是因為其與監所有權提出擬聘名單的人員有私人情誼（例如警大學長學弟關係），而納入擬聘名單？委員與監所有權決定擬聘名單者之間的私人情誼，無適當之揭露及規範機制，亦導致外界對委員執行職務之公正性及客觀性，產生質疑。

3.「監所外部視察小組」委員不由監所提擬聘名單，真的不可行嗎？

在訂定《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》時，民間團體本即主張，依本授權辦法之母法，《監獄行刑法》及《羈押法》，委員是由矯正署陳報法務部核定後遴聘之，不應該在授權辦法中另增加由監所提出委員擬聘名單，報經矯正署陳報法務部核定後遴聘之的規定。因為母法並未規定得由監所提出委員的擬聘名單，而且被視察的機關提出得視察其之小組委員名單，亦難符合母法規定視察小組須具獨立性及外部性之精神，而有逾越母法授權範圍的疑慮。

回歸母法的遴聘設計，避免本應受監督的監所對委員的名單有過度的實質影響力，從而確保各「監所外部視察小組」的獨立性，一直是民間團體的主張。在本次的修正草案中，此部分的意見仍不被採納。由矯正署直接提各委員擬聘名單，並不困難：只要於人才庫的欄位增加專家學者有意願擔任委員之地域範圍，如發現特定地域範圍的專家學者數量不足，再徵詢該地域之機關（構）、學校、團體推薦。除此方法外，矯正署亦可仿教育部性別平等教育委員會委員之遴選方式，組設遴選委員會，針對被推薦者辦理遴選。

如法務部認為回歸母法的遴聘設計不可行，而應維持由各監所提出委員之擬聘名單，亦請對外界充分說明，以受公眾對其政策決定之檢視。

4.如何使合適的委員留任，不合適的委員淘汰？

第1屆「監所外部視察小組」委員任期結束，除了新聘委員外，還有一個重要的問題是：第1屆的委員哪些應留任？哪些應淘汰？

在本次授權辦法的修正中，沒有把重點放在此。這雖然不見得要透過授權辦法規定，但法務部及矯正署仍應設計合理之標準，以決定要留任哪些委員，認真投入之委員除了積極留任外，亦可參酌其意願轉任其他監所之委員。筆者初步建議從以下指標：

一、出席率：目前各「監所外部視察小組」每季皆應開一次會議，如出席率低，建議不予留任。如有委員們自行加開會議，則可推測屬較認真的委員，應鼓勵留任。

二、參與《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》第12條所定視察小組行為的次數：《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》第12條規定了監所外部視察小組得進行的視察行為（一、進入機關實地訪查。二、訪談機關人員、收容人或相關人員。三、請機關人員、收容人或相關人員提供書面意見。四、調閱、抄錄或複製必要之文件及電子紀錄。五、其他與機關運作及收容人權益相關之事項），從委員參與上述視察行為的次數，亦可了解其投入之情形。

三、參與外部視察報告撰寫的情形：目前部分監所外部視察報告呈現的方式看起來很像監所人員製作的會議記錄，報告是否由委員自行撰寫令外界感到疑惑；不過亦有部分「監所外部視察小組」之報告內容豐富，推測小組委員有認真撰寫。司改會「落實外部獨立 貫徹透明監督～110年監所外部視察小組年度體檢記者會」有提出推薦閱讀之110年第1至3季監所外部視察報告，後續亦有邀集志工評選優良及不良視察報告，可供法務部及矯正署決定是否留任委員之參考。

結語：期許更具獨立性及積極度之第2屆監所外部視察小組委員

法務部於第1屆「監所外部視察小組」委員任期屆滿，第2屆委員遴選程序啟動之際，預告《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》部分條文修正草案，回應民間對「監所外部視察小組」之期待，方向值得肯定。

惟從遴選更具獨立性及積極度之委員的角度，目前的修正草案仍有所不足，其中包括：非監所推薦之委員應過半可能遭規避、利益衝突之規範方式仍有問題、由被視察之監所提出視察自身委員擬聘名單之不當、留任第1屆委員的標準不明等等，皆有待法務部處理。我們也期待透過遴選程序之完善，能讓第2屆「監所外部視察小組」更具獨立性及積極度。

※作者為司改會專案研究員