沈榮欽專欄：從跨國比較瞭解台灣的能源戰略
日本人非常善於用一本小書清楚勾勒複雜的世界局勢，無論是縱向的歷史論述或是橫向的跨國比較都清晰易讀。前者如八旗出版的《興亡的世界史》，全套21卷，從亞歷山大到美國的二十世紀，一次跟隨一個主題，由亞洲視角重新理解世界史。
後者如平田竹男的《世界能源未來戰略地圖》（野人出版）和太田泰彥的《半導體地緣政治學》（野人出版），都是將複雜的地緣政治置於簡單的框架下，從能源或是半導體的角度，逐一理解並評估各國能源戰略與限制。例如在《世界能源未來戰略地圖》中，平田竹男一開始提出日本能源資源廳的框架，所謂能源戰略無非是「能源安全」、「經濟效率」與「因應地球暖化問題」，以此逐步評估世界各國的能源戰略，將複雜的能源戰略解釋得清楚明白。
台灣能源政策深受國際情勢影響
相較之下，同樣是探討能源對地緣政治的影響，劍橋大學海倫・湯姆森（Helen Thompson）的《能源賽局》（商務出版）便晦澀得多。《能源賽局》雖然一開始聚焦化石能源如何推動美國霸權、歐盟分裂與中俄崛起，但是接下來探討貨幣、金融市場與稅務，有時和能源相關，有時又是獨立的概念（例如對民主政治的涵義），使得全書內容豐富，吸收起來卻十分不易。
能源在台灣一直是個敏感議題，核四從1999年開始興建，到2014年封存，直到今日，依舊是政治上難解的議題。對於本身缺乏石化能源的台灣而言，能源政策其實深受到國際情勢影響，而不是單純的國內政策議題。2020年度台灣的初級能源結構中，石油36%、煤炭34%、天然氣20%、核能8%，生質能、風力和太陽能等佔1%，水力0.2%。核能雖然僅佔8%，但是因為廣泛報導，台灣大眾一直有核能佔比極高的錯誤印象。台灣使用的初級能源中，有90%依賴化石燃料，國際上的風吹草動，無論是俄烏戰爭、中東衝突、2021年格拉斯哥的COP26氣候峰會或是人工智慧（AI）的興起，都對台灣能源政策產生衝擊。
台灣使用的初級能源中，有90%依賴化石燃料，國際上的風吹草動，都對台灣能源政策產生衝擊。（美聯社）
例如被台灣稱為矽盾的台積電公司，根據標普全球發布的報告指出，電力供應逐漸成為台積電的信用風險，相較於2023年，台積電的電力需求到2030年可能會倍增。台積電2023年用電量占台灣總用電量8.4%；到2030年，台積電一家企業占台灣總用電量可能高達15.6%。台灣發電總量的成長速度可能無法趕上半導體產業的高耗能，對台灣的高科技產業發展形成考驗。
台積電的供電挑戰
考驗不僅在供電能否應付需求增長，也在供電種類。為了因應如「歐盟碳邊境調整機制」（CBAM）等國際要求，台灣出口業者需求綠電甚殷。由於核電不屬於RE100，因此只能放在再生能源，僅台積電一家廠商，便買下全台近7成再生能源憑證。不過相較國外科技巨頭，台灣台積電等科技大廠能源政策消極很多，主要仍是依賴政府供電，對於自蓋電廠、能源投資等方式興趣缺缺，也增加政府供電種類的負擔。
台灣通常更強調能源的經濟效率，對於能源安全與氣候變遷的考量相對較少。以下我根據《世界能源未來戰略地圖》等最近幾本相關著作，以及國際能源署（International Energy Agency, IEA）的報告，簡單介紹世界主要國家能源戰略，並與台灣加以比較。
在討論能源戰略之前，必須先對各國的能源供需有所理解，其中有三件事情尤其重要：碳排放、自給率和咽喉點風險。
碳排放。從碳排放量來看，中國是世界碳排放的第一大國，而且超出其他國家甚多。截至2022年為止，第二名的美國，碳排放還不及中國的一半，第三名的印度，接近中國的四分之一，第四名的歐盟，則略低於印度一點。也就是說從碳排放量的角度來看，中國約和美國、印度和歐盟27國總和相當。而且當美國與歐盟的碳排放逐年下降時，中國仍然快速增加。因此任何關於全球暖化的討論，忽略中國都是毫無意義的。
中國碳排放量如此之高，除了身為世界工廠之外，還因為中國高度仰賴煤炭，55%的能源消耗來自煤炭。因此中國近年高速發展再生能源，無論是水力、風力、太陽能與生質能發電，都是世界第一。碳排放第二名的美國，主要依賴石油與天然氣，無論產量與消費量，都是世界第一，此外，核能發電量也是世界第一。至於印度，主要依賴煤炭、石油等化石燃料，再生能源仍在起步階段。
中國是世界碳排放的第一大國，而且超出其他國家甚多。截至2022年為止，第二名的美國，碳排放還不及中國的一半。（美聯社）
各國預估實現碳中和的時間也各有不同，碳排放量最高的中國，習近平主席表示將在2060年達成；美國總統拜登宣示要在2050年達成；印度總理莫迪宣示2070年；德國則是立法嚴格規定2045年。
能源自給率。從能源自給率來看，自給率超過100%就是能源出口國，不足100%則是進口國。主要國家中，以俄羅斯的自給率最高，出口量能一直傲視全球；其次是加拿大的179%；美國則是因頁岩油革命，直到近幾年才超過100%。主要國家中除了俄加美之外，自給率都不足100%。中國早年能源自給率曾經充足，近年隨著經濟發展，能源自給率逐年下跌，因此確保能源進口成為重要戰略目標。歐盟自給率更是普遍不足。缺少能源的法國長期仰賴核能，自給率約55%；德國35%、義大利25%自給率也偏低，因此歐盟過去長期依賴俄國進口能源，導致歐盟能源價格居高不下，相對美中均缺乏競爭力。
不過能源貿易不能完全由自給率估算，還必須考慮轉口貿易。例如德國雖然天然氣產量極低，但是靠著興建天然氣管道網路連結周邊各國，大半進口的天然氣之後又出口到其他國家。
亞洲是能源貿易風險所在
咽喉點。自給率的差異代表能源貿易，貿易需要確保運輸通路通暢，當使用海上交通線時，交通密集的狹窄海峽就成為咽喉點，誰控制咽喉點，就等於控制海上貿易樞紐。重要的咽喉點包括蘇伊士運河、麻六甲海峽、巴拿馬運河、丹尼斯海峽、土耳其海峽、荷莫茲海峽、曼德海峽、好望角等。例如日本的能源輸入主要是通過荷莫茲海峽和麻六甲海峽，萬一發生戰爭，咽喉點遭到封鎖，就會讓一國陷入困境。
順道一提，台灣海峽雖然寬廣，但是地位太過重要，美國智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）估計，每年世界有價值五分之一的商品與能源通過台灣海峽，一但落入中共手中，將威脅日韓等國的能源供應。
別以為歐美的咽喉點風險最高，其實亞洲才是風險所在。平田竹南整理出2018年七個主要國家咽喉點佔比，以估計其風險，其中以日（180%）、韓（171%）、中（151%）的佔比最高，英（11%）、美（29%）最低，因此維持海上交通線順暢，對遠東國家的能源安全至為重要，甚至比歐美更為關鍵。
儘管如此，亞洲國家對能源安全韌性不夠重視，對於石油與天然氣等化石燃料的依賴十分高，即使依照各國政策估算，IEA估計，在2050年之前，仍然有90％的石油與60%的天然氣仰賴進口。亞洲各國普遍更關心本國電力的供應，所有對在再生能源的投資，有六成花在電網與儲存上。
我們可以在這個基礎上了解台灣能源戰略，要這樣做，最好是和其他相似的島國比較，而不是和差異較大的大陸型國家相比。
島國因為地理因素，維持能源穩定供應並不容易。例如古巴才剛在10月18、19日連續兩天電網崩潰，造成全國大停電，90%的人無電可用，導致學校關閉、醫院崩潰、大眾運輸停擺、交通號誌停止運作，古巴首都哈瓦那（Havana）立刻陷入癱瘓，全國一片漆黑。古巴總理將之歸咎於基礎設施老舊、颶風與美國禁運影響。古巴能源自給率不高，必須仰賴外國進口。95%用電來自化石燃料，其中6成需要進口；當最大能源供應國委內瑞拉減少向古巴出口石油、老舊發電廠因禁運難以改善，或是颶風讓補給船隻無法靠岸，都對古巴供電產生衝擊。別說局部停電，連全國電網崩潰都十分常見，雖然2004與2005年的全國大停電，曾讓古巴下定決心改革，但是直到2022年與2024年仍發生全國大停電。同樣身為島國，致力於觀光等低能源密度產業的古巴猶如此艱困，發展耗能驚人高科技產業台灣面對的挑戰可想而知。
台灣、日本、英國的核能比例相當
島國之中，台灣、日本與英國是三個能源發展較為完善的國家。比較台日英可以發現，三國皆高度仰賴化石燃料，2020年時，英國化石燃料佔76%（石油35％、天然氣38%、煤炭3%）、日本87%（石油38％、天然氣22%、煤炭27%）、台灣90%（石油36%、天然氣20%、煤炭34%），英國煤炭比例極低是為了減少碳排放，自2015年起逐步淘汰燃煤發電之故。相較之下，截至2023年為止，日本煤炭仍有26%，台灣更高達42%。
其次是核能，2020年時，日本在311大地震福島核災後，減少核能發電，僅剩下2%，至於英國6%和台灣8%相去不遠。不過之後日本又重啟核電，2023年達到5.8%，和台灣的6.3%和英國的5.3%相比，三國核能比例十分接近。
三國真正差異的是再生能源，2020年時，英國17%比日本7%高出不少，台灣更僅有1%。近年台灣快速發展再生能源，2023年時，再生能源比例已經高達9.5%。英國則增加到20％，日本為7.6%，台灣是三國之中再生能源比例增長最快者，其中有部分原因在於國際標準對於台灣出口廠商的壓力，使得台灣不得不發展綠電。
近年台灣快速發展再生能源，2023年時，再生能源比例已經高達9.5%。（RWE提供）
整體而言，台英日三國都高度依賴化石燃料，不同之處在於英國脫碳最力，台灣仍高度依賴燃煤發電。化石燃料之外，三國核能比例大同小異，台灣發展再生能源最積極，雖然比例仍遠低於英國，但是成長率最快。
了解三國能源結構之後，接下來我們就可以檢視三國的碳排放和能源自給率政策。
先說情況比較特殊的英國。英國和台日最大的差異在於英國擁有豐富的北海油田，而台日的能源則十分貧瘠。英國過去的能源自給率超過100％，直到近年北海油田的產量下跌，約在2004年前後，英國的石油和天然氣已經由出口轉為進口，自給率才逐漸下跌至75%。油田為英國能源戰略增加了自主性，也是英國能夠拋棄燃煤發電的底氣。
至於英國的碳排放政策，前首相強生（Boris Johnson）曾經在格拉斯哥主辦的COP26氣候峰會上揭櫫英國的能源戰略，包括英國在2035年之前，將以風力等潔淨能源支應所有電力消費需求，減少78%的碳排放；並將在2030年之前，全面禁售汽、柴油新車，以及將鐵路電氣化。用平田竹南的話說，就是「透過轉型使用再生能源，降低依賴外國能源供給。同時提高國內潔淨電力的消費和發電占比，以降低發電成本」，同時達成能源安全、能源效率與碳排放三者。
相較之下，缺乏自有能源的台灣和日本，在能源戰略上，便無法像英國有如此大的空間。台灣和日本面對的能源問題也十分相似。
台灣對於「脫煤」不夠積極
首先，兩國不僅高度依賴化石燃料，更同時高度依賴煤炭。日本能源結構中，煤炭佔26%，台灣更高達42%。日本雖然低於台灣，但是是G7國家中煤炭佔比最高者，因此在COP26氣候峰會上備受壓力，至此日本政府才一改對於淘汰燃煤發電的消極態度，開始對此嚴肅以對。
其次，兩國的能源自給率都很低。日本2022年能源自給率12.6%，台灣更只有區區2%，因此如何增加能源自給率，便至為關鍵，對台灣而言尤其如此。
台英日三國都高度依賴化石燃料，不同之處在於英國脫碳最力，台灣仍高度依賴燃煤發電。（本報資料照片）
日本在2021年公布《第六次能源基本計劃》，預計在2050年達成碳中和，希望屆時再生能源佔50%，氫/氨能佔 10%，核能與配有碳捕獲與封存技術的火力發電則佔 30 -40%；並且以2030年為中繼目標，希望2030年碳排放較2013年至少減少46%，能源自給率增加到30%。
台灣的目標同樣是在2050年達成碳中和，為了達成這個目標，必須減少碳排量佔比最高的電力領域，希望2050年之前，再生能源佔總發電量的60% - 70%。另外一個問題是能源自給率，台灣希望2050年時將2021年高達97.4%的能源進口依存度，降到50%以下。
因此台灣與日本都強調發展再生能源，並且利用「碳捕存」和「碳捕捉、封存、再利用技術」，以降低碳排放量並增加自給率，從而改善能源安全。但是相較日本，台灣對於「脫煤」較不積極，仍相當依賴燃煤發電；另外則是相較日本重啟核能，核能在台灣仍是一個高度敏感的政治議題。
總統賴清德上任後，成立「國家氣候變遷對策委員會」，涵蓋「淨零路徑」等七大主軸，不過首次會議除了確立發展再生能源，並未討論爭議性較高的核能。目前唯一值得一提的是，在賴總統表示成立該委員會的目的是「從國家視角的氣候治理，進行國際的合作」後，經濟部長郭智輝便提出赴菲律賓、日本投資綠電，再將電力輸送回台的想法，對台灣而言，國際能源合作是能源戰略思考的新面向。