觀點投書：地熱開發不該走上光電的回頭路

地熱為我國重點發展的再生能源之一

發展再生能源為我國能源轉型、淨零排放關鍵戰略的重中之重。但由於離岸風電幾乎已經插滿我國西部領海，光電又因選址錯誤、排擠農漁民、侵害傳統領域等制度不良、個案失調的問題，加上許多錯誤資訊和地方黑金趁虛而入，民眾對於光電的負面印象不斷增加，導致光電無法穩定健全的成長，縱使後期政府推出環社檢核、努力澄清錯誤的光電資訊，並專案追捕地方黑金，短期間仍難以挽回民眾對於光電的觀感。因此大家近年逐漸將目光望向台灣較具發展潛能的地熱發電。為了推展地熱，我國於2023年大幅修改再生能源發展條例的相關規定，作為法制整備的基礎。令人擔憂的是，過去光電最為人所詬病的「缺乏環評」及「缺乏溝通」等問題，眼見可能又要在地熱開發中再次重演。

地熱開發不該規避環評程序

2018年，環境部修改「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，將地熱環評標準從原本2MW，大幅度地放寬到10MW，理由是參考日本及冰島的環評法規，然而去年6月環境部公告的修正草案，又要再次大幅放寬環評標準到50MW（部分環境敏感地區有特別規定）。然而當初所參考的日本法並沒有放寬，如果當初是考量我國法律體系、人口密度及工業發展程度都較接近日本而調整放寬，何以在日本未放寬時，我國仍選擇再次大幅放寬5倍？另外冰島的地熱發電廠雖然要50MW才要環評，但依據冰島的環評法，地熱的「鑽探行為」本身就要依個案特性評估其是否應經環評。如果要學冰島的立法例，那也應該納入相關制度設計。

開發單位向來視環評為洪水猛獸，然而，事實上我國環評審議向來對開發案相當友善，駁回率極低，以離岸風電為例，區塊開發沒有任何申請案遭環評駁回，僅是在環評程序當中要求開發商做好評估及環境對策以減輕負面影響。反之，光電除了在重要濕地外都不用經過環評，過去幾年在山坡地、鹽灘地開發時，就受到當地及環保團體相當大的抗爭。光電沒有環評委員把關也造成地方恐慌、環境假訊息頻傳，例如光電板會減少降雨、清洗光電板會釋出有毒物質等等。因此，妥善的環評不但能在開發程序當中為環境做最基本的把關，也能以專業立場打擊錯誤訊息，規避環評反而才有害再生能源發展，環境部實在不該懈怠自己的責任，棄守地熱環評。

地熱開發不該規避諮商同意程序

我國地熱潛勢區大多在部落的傳統領域，因此如何和部落溝通、讓部落成為一起邁向淨零的夥伴，為地熱開發是否能夠成功的關鍵要素。

地熱鑽探依據諮商取得原住民族部落同意參與辦法（下稱諮商同意辦法）第3條附件第1點第1項第3款規定，屬於「土地開發」，因此應依原住民族基本法（下稱原基法）第21條第1項規定，向部落諮商取得同意。但因政府和部落間溝通不良，造成鑽探過程受阻，然而能源署並非檢討目前的作法，而是要求原民會依諮商同意辦法第3條附件第1點第3項第3款將地熱鑽探認定為「促進原住民族土地利用」，法律效果上，地熱鑽探就會變成非屬土地開發，因此不用向部落諮商取得同意。

此惡例一開，其他所有土地開發類型也都可能透過原民會認定為「促進原住民族土地利用」而免諮商同意，例如道路、火力發電廠、水庫、旅館…等。也就是原民會可以用一個函釋架空原基法，此顯然有高度違法的疑慮。對於部落而言，鑽探行為涉及到他們的傳統領域，一鑽就是幾百公尺甚至幾公里，傳統領域有可能是部落祭祀祖靈的聖地、部落所在地，或重要的經濟場域，因此應該跟部落溝通讓部落了解並取得部落的同意後再進行鑽探，以保障部落依原基法享有的土地及自然資源權及諮商同意權。

或許能源署認為，在鑽探前就要投入成本進行諮商同意，如果鑽探結果不如預期，就浪費了前面的溝通成本；但反過來想，如果鑽探後才進行諮商同意，部落不同意的話，就浪費了鑽探成本。鑽探成本是整個地熱開發成本最高的部分，高達上億元，如果能源署真要考量成本浪費的問題，鑽探成本遠高於諮商同意的溝通成本，因此顯然應先走諮商同意再來鑽探。目前的政策方向，不僅侵害部落的權利，更可能害地熱廠商投入高額鑽探成本後血本無歸。

利益分享應回歸部落自主

另外關於開發傳統領域的利益分享，政府想設定統一回饋標準，然而，每個開發案、每個部落的情形都不一樣，並不適合設定統一標準，有些部落可能期待地熱餘水可以給部落發展溫室農業，有些部落可能希望地熱廠商可以提供工作機會給部落，有些部落可能認為固定營收比例回饋最容易，這應該尊重部落自主，而非以家父長的姿態代替部落決定，剝奪其自主權。

兼顧原住民族部落權利的地熱開發政策建議

建議地熱開發應兼顧原住民族部落的權利：一、政府應在各個有豐富地熱資源的部落，定期辦理教育訓練或工作坊，協助部落了解氣候變遷、能源轉型及地熱發電，減少政府、部落及地熱廠商間的認知落差並促進溝通；二、提供各個部落他們傳統領域所蘊含的地熱資源，及傳統領域範圍內申請開發個案的數量、進度、計畫資料、審議資訊等，保障部落的知情權，讓部落能主動積極管理地熱資源；三、參考光電地方工作站的經驗，建立地熱廠商和部落間之溝通及爭議處理平台，協助溝通及解決爭議；四、補助部落自行投資地熱電廠，並去除部落成為地熱開發主體的法規障礙，以協助部落發展自己的地熱產業；五、修正諮商同意辦法中已經法院宣告違憲侵害部落文化權的相關規定，使部落決策方式回歸部落自主。

結語

聯合國開發計劃署在《議題摘要：公正轉型》中提到：「如果沒有策略地管理轉型的過程和影響，社會政治上的反彈可能會隨之而來，最終會拖慢去碳化的必要進程。」在淨零轉型的壓力下，可以理解能源署想以各種方式加速再生能源的發展，但過去的經驗告訴我們，錯誤的政策造成的反彈，反而會拖慢能源轉型的速度，期待政府能夠重新調整腳步，不要扼殺地熱於起步時、不要讓地熱走上光電的回頭路。（推薦閱讀：風評：賴清德要不要搬開柯建銘這顆「毀憲亂政」的大石頭？）

＊作者為環境權保障基金會律師