民主之盾》針對部份菜色有意見就整個翻桌：論立法院總預算案的審查
Newtalk新聞
最近國內政局紛擾，行政院和立法院針對總預算案的審查出現僵局，行政院認為立法院應該進行總預算案的相關審查程序，不能因為特定預算的爭議而杯葛總預算的審議，而立法院中國民黨和民眾黨控制的多數認為行政院應該退回預算，將今年六月所通過的原住民保留地禁伐條例所規定的補償款項編足，才願意審查總預算。本文目的在於分析為何我國憲法規定國會不得增加支出之決議？立法院的國會多數通過法律案來增加政府的支出可能產生哪些憲政的爭議和問題？
國會不能增加預算的憲政規定緣起於英國國會對抗王權的歷史淵源。1689年英國國會通過權利法案，確立了國會在稅收和預算方面的控制權，該法案明確規定，國王無權在未經議會同意的情況下徵稅或增加支出。這一變革使讓國會獲得了對財政的重大控制權，成為後來國會預算制度的基礎。國會對於行政部門的預算只能刪減不能增加的憲政規範也是權力分立原則的展現，內閣提出預算，交由國會審查預算，不能讓國會既可以審查預算又可以增加預算，剝奪行政機關預算編列的權力。
如果國會可以恣意地通過增加預算支出的決議將會造成預算膨脹肥大或是藉由通過錢坑法案和肉桶法案讓政府財政出現赤字或是寅吃卯糧的現象。我國的憲政體制是屬於半總統制的類型，特別是行政和立法的關係與內閣制的運作較為類似。立法院只能刪減預算，不能增加預算。然而在實際運作上，台灣的立法院通常會針對特定預算的項目通過附帶決議作為停止條件來限制其預算執行，有侵害行政機關預算執行權力之虞。
立法院對於行政院所提的預算案，不得為增加支出之決議是憲法第七十條所規定的禁止事項。然而，立法院可以藉由通過法律案來實質增加行政部門的經費支出。例如，今年六月立法院通過修正原住民保留地禁伐補償條例第6條條文，原住民保留地禁伐補償金額度自2025年起，由每年每公頃新台幣3萬元提升至6萬元，並每2年依消費者物價指數成長率進行調整。我國大法官會議（憲法法庭的前身）在釋字264號解釋就明白指出，立法院第八十四會期第二十六次會議決議：請行政院在本（七十九）年度再加發半個月公教人員年終工作獎金，以激勵士氣，其預算再行追加，乃對於行政院所提預算案為增加支出之提議，雖係以委員提案方式作成，實質上仍與憲法第70規定牴觸，自不生效力。立法院以通過法律案的方式來增加支出會造成排擠效用或是普遍主義的現象。
原民會主委曾智勇表示明年度原民會的預算大約是125億元左右，如果禁伐補償從3萬元提升到6萬元，幾乎會占掉預算的20%，而原民會本來的法定義務支出會占掉預算70%，未來將只剩下10%的預算來為原民服務，很多業務恐無法繼續推動，如老人健康站等。普遍主義的現象是控制立法院多數的政黨可以藉由法律案的通過來提高不同團體的補償或是補助，最終讓行政機關的預算執行超載或是財政無法負擔。我國預算法第91條規定，立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。換言之，藉由法律案增加歲出的情形，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源。國會多數不能認為依法通過明文有據，就不經由協商或是完全不管彌補資金之來源，就單邊立法增加相關的支出。
立法院的國會多數主張行政院總預算中有關原住民保留地禁伐補償條例修正案所通過的六萬元並沒有全數編列，因此拒審總預算，實在是針對部分菜色有意見就將桌子全部掀掉的不理性行為或是尾巴搖狗，讓一件事情的主體受控於其中的一小部分。藉由通過法律來提高原住民保留地禁伐補償的金額或是要求行政院在預算中要全數編列，可以經由黨團協商的方式來個別處理，而不是將其綑綁在總預算案中，讓攸關全國人民利益的審議延宕或是拒審，甚至可能出現陷補償少數族群的政策美意於不義。權力分立是憲政民主的重要原則，行政機關和立法機關的衝突也應該經由理性協商來化解，而不是以玉石俱焚的方式來拒審預算，讓全民一起承擔預算延宕的苦果。
作者：國立中正大學政治系蔡榮祥教授
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