觀點投書：開徵碳費準備好了嗎？從亞洲鄰國碳定價政策反思台灣淨零轉型
全球淨零碳排重大里程碑，歐盟「碳邊境調整機制」（CBAM）預計2026年正式實施。環境部目標是在2024年通過碳費徵收相關辦法，並於2025年開始徵收，以利未來接軌國際規範。可是現在碳費審議委員會因配套細節未定、尚無法進入實質費率討論，學界、產業界也呼籲制定碳稅取代碳費，各界紛紛質疑：台灣開徵碳費會不會太過倉促？
歐美經濟結構迥異於亞洲國家，台灣制定碳定價政策時，比較合宜的做法應該是參考日本、韓國、新加坡等已實施碳定價政策的鄰國經驗，以確保台灣企業不會因為碳稅費課徵而失去國際競爭力。
日本碳稅、碳交易市場雙管齊下，減碳不忘保護國內經濟
日本政府早在2012年以減緩氣候變遷特別稅的名義，在全國針對生產端徵收石化能源碳稅，並將收入專款用於推廣再生能源、補貼中小企業節能設備，以及鼓勵企業投資高科技節能技術等。2012年實施的碳稅稅率非常輕，每公噸二氧化碳排放僅289日圓（約台幣61元），直接減碳效果不大，但有宣示性鼓勵作用，也鋪陳長期減碳工作。
日本碳交易市場也發展很早，因此機制相當成熟。1997年產業團體「日本經濟團體聯合會」發起「自願性環保行動計畫」，與2005年環境省推動的「國內自願性碳交易制度」，在2008年由日本政府整合成「國內碳排放整合交易市場」，輔以日本獨有的J-Credit碳信用體系，推動全方位的自願性減碳。
東京都更早在2010年起實施東京碳交易制度（Tokyo Cap-and-Trade Scheme，TCTS），這是世上第一個強制性、以城市為範圍的溫室氣體總量管制計畫。為日本未來實施強制性碳交易市場奠定基礎。
2020年菅義偉內閣作出政策宣示，開始加速碳定價政策。2022年升級前述全國性碳交易市場，加強與國際碳權市場的連結，並於2023年國會通過《綠色轉型促進法案》（或習慣稱『GX促進法案』），對進口石化能源企業徵收更多燃料費、擴大發展碳交易市場。
值得注意的是，日本為避免碳定價政策衝擊民生經濟，除了早期只收取低廉的碳稅，在鋼鐵水泥業所需煤炭、農林漁業重油、沖繩發電用煤等項目都享有退稅或免稅的權利，家庭用煤、大眾運輸用油則是免稅至2018年。但私人載具用的汽油、柴油的能源稅卻課徵較重，這是因為日本實施碳稅的背景正逢福島核災，日本希望降低核能使用，也要鼓勵減少能源消耗、降低碳排，所以對不同排放源採取不同課徵策略。
至於前面提及的J-Credit碳信用體系，是日本碳交易市場的特色。中小企業或醫療機構可參與節能減碳計畫，產生碳權賣給大企業；難以持續減排的大企業，支援中小企業或醫療機構節能技術或資金，或發展森林生質能，都可以獲得碳信用額度，用來達成自願性減碳目標或交易。這套系統讓日本不論大小機構都有誘因參與減碳工作，而且還支援了地方發展工作。
韓國設定靈活目標，控管溫室氣體排放
韓國在2015年啟動全國性碳交易機制（K-ETS），成為亞洲首個實施強制性碳交易的國家。2020年文在寅總統在國會發表2050碳中和宣言，加速推進韓國國內的碳定價政策。2021年韓國國會通過《對應氣候危機的碳中和與綠色成長基本法》 ，該法並未納入課徵碳稅或碳費，而是修訂國家溫室氣體減量目標，要求企業配合轉型。
韓國碳交易分成三階段實施：第一階段（2015-2017年）管制高碳排產業，給予100%免費配額，可申請國內專案互抵。第二階段（2018-2020年）加入公共部門，給予97%免費配額，可申請國內專案互抵。第三階段（2021-2025年）加入交通運輸，給予90%免費配額，可申請國際專案互抵。
政府會設定K-ETS碳排放總量、分配標準與分配額度，碳排放量超過額度的企業必須購買碳權，否則會遭到三倍市場價格的罰款。不過K-ETS在2021年因新冠疫情導致碳憑證價格重挫，2023年8月跌至每噸5.21美元。韓國開發研究院（KDI）表示，碳憑證價格低迷原因是政府為防止企業囤積配額，限制一年內可結轉的碳憑證不能超過今明兩年碳憑證淨銷售額的兩倍，此機制降低企業對碳憑證的需求，使得碳憑證價格持續低迷，讓企業沒有投資脫碳技術、降低碳排的壓力。面對碳市場流動性不足，韓國政府正陸續放寬K-ETS參與資格，並推出期貨商品活絡市場。
K-ETS是亞洲實施碳交易機制的重要範例，架構清晰、循序漸進，並銜接國際碳抵換專案，讓韓國企業可以便利使用。但碳交易制度與碳稅、碳費不同，碳稅費是將碳排放成本內部化的工具，碳交易制度則是總量管制工具，當碳權價格低迷時，碳交易機制對於減量目標的引導效果就會下降。
新加坡活用金融中心地位，催生碳經濟新商機
不同於日本只對石化能源課徵碳稅，新加坡是最早對年排放2.5萬噸以上企業課徵碳稅的亞洲國家，涵蓋國內80%碳排放。2019年新加坡碳稅起徵價格為每噸5新幣，2024年提高到25新幣，預計2030年前逐步提高到50-80新幣。
2021年新加坡成立兩間全球性碳權交易所，官民合資成立的氣候影響力交易所（Climate Impact X，CIX），以及全球首家使用區塊鏈技術和智慧合約大氣碳交易所（AirCarbon Exchange，ACX）。CIX多數碳權來自基於大自然的碳移除項目，也提供來自技術的碳移除碳權；ACX初期聚焦在航空業減碳市場，現在也提供各種企業出於善心、技術發展或財務減免考量所產生的自願性碳權。
在亞洲國家之間，新加坡碳稅起徵最早、現階段價格最高令人咋舌。但新加坡的主要目標並非環保團體強調的以價制量，而是考量到新加坡本身的高昂物價，並且意圖藉由高額碳稅催動企業投資節能設施與科技，搭配新加坡國際金融中心地位，創造碳經濟新商機。
由於新加坡是許多跨國企業的亞洲總部所在地，並擁有蓬勃的金融業，脫碳技術創新或大自然碳移除項目可以很容易在新加坡取得資金，或是技轉投資的機會。新加坡也積極發展監測、信用認證與風險分析等碳權市場子領域，目前已群集超過100家碳服務供應商。雖然新加坡也是製造業佔GDP25%的製造大國，但與台灣、日本、韓國相比，擁有更多減碳商機的區位優勢。
亞洲鄰國他山之石，有助台灣碳定價政策
台灣製造業佔GDP比重近四成，而且高度依賴國際貿易。碳定價政策一旦實施，對社會經濟影響將是全面性的，不只是列為被課徵對象的特定產業會受衝擊，民生物價也會產生較大幅度的波動。如中央研究院經濟研究所兼任研究員蕭代基日前表示，碳費、碳稅很重要的缺點是會使全國所得分配不均更惡化，對低所得家庭而言負擔更大。
從前述亞洲鄰國經驗來看，日本（2008-2012）、韓國（2015）、新加坡（2019）的碳定價政策都有一段醞釀緩衝階段，避免引發綠色通膨。即使是碳稅價格最高的新加坡，在開徵初期也不過是5新幣的水準；日本從東京都推行強制性碳交易機制，也有避免城鄉差距過大，反而惡化區域發展均衡的考量。
儘管國內環團期待台灣可以對標2024年的新加坡，以每噸新台幣500元的價格起徵碳費，但新加坡社會經濟結構畢竟特殊，以台灣的產業結構、能源安全需求，更適合學習日本與韓國的經驗。何況新加坡每噸5新幣的碳稅起徵價格，與環境部正研擬的10美金碳費標準相去不遠，台灣實在不需要繼續爭吵一般費率，而該集中精神深入配套規劃細節。
配套周全才是淨零轉型的成功因素
經濟部多次強調台灣碳費並非財政工具而是經濟誘因，政策重點不該是「如何多收碳費」，而是「如何降低碳排」。碳費不是財稅，也意味著碳費不能統收統支，必須專款專用。
台灣碳交易之父李堅明教授今年4月接受今周刊專訪曾表示，台灣碳費設計有「電力係數高，費基不公」、「避免產業外移造成碳洩漏」、「交易、抵減機制不足」三大配套不明問題。而且他認為碳費收多少應「量出為入」，環境部過往公務預算僅100億元規模，若以每噸300元費率估計，未來碳費收入高達500-600億元，「這麼大一筆錢，它是要怎麼花？」
對照日、韓、星三國案例，可以看出各國碳定價政策雖然是量身打造，但也遵循共同的精神。例如李堅明教授建議鋼鐵水泥業應該給予90-95%的免費額度，這是務實體認到有些企業在減碳上有先天限制，這點與日本給予特定產業或民生發電項目碳稅豁免，是相同的策略思考。
關於交易、抵換機制不足，可以參考日本政府2013年設立「聯合抵換額度機制」（JCM），提供節能減碳技術、產品、服務給開發中國家，再抵換為碳權。而且日本碳交易不只走出國際，也運用J-Credit體系服務地方減碳計畫；
新加坡更是一開始就野心勃勃，運用國際化的碳交易平台，鼓勵投資碳移除項目，幫助恢復生態、改善技術，同時也達到本國減碳效果。
但要達到有效國際合作，李堅明教授認為前提是碳權機制完善，現在環境部規定碳權只能買、不能賣，是很不合理的說法。他表示：「有交易才有流動性，有流動性才有『價格發現』。」前文提及K-ETS的困境，就是流動性不足拖慢減碳工作。
碳定價不是討價還價，應兼顧全球與在地的視野
不同產業別的減碳誘因設計、交易機制、抵換機制、未來碳費專款運用對象，這些政策細節對台灣都會產生長遠影響。經濟部與環境部應該深思熟慮，多與產業界溝通，甚至可以考慮活用碳費專款回撥企業，效仿各國鼓勵企業投入碳移除或碳抵換項目，碳費回撥補助研發而成的新技術，說不定還能在國際氣候援助或低碳製造技術轉移項目中派上用場，為台灣爭光！
相信大家都會期盼，淨零減碳不再只是宣示，投資碳移除項目保育台灣山海，確實降低極端氣候的威脅，國內外碳抵換項目也可以鼓舞更多善的循環，而不只是討價還價的計算公式。透過本文梳理三國案例，希望可以幫助各界排除爭議，共同完善台灣碳定價政策，一起實現淨零碳排的美好未來。（推薦閱讀：新北核一室外乾貯場有解 李鴻源指樂見政策轉彎：台電期盼核電廠延役）
＊作者為顧問公司 ESG 專員