【政軍杰論】《八一七公報》早已形同具文

前白宮國家安全顧問波頓（John Bolton）在八月底突然去職前，解密一份由前美國總統雷根針對1982年美中《八一七公報》的機密備忘錄檔案，意外讓外界得知，原來被北京視為可用於斬斷美國對台軍售的《八一七公報》，其實早已形同具文。

如果再比對這份公報簽署後37年來美國對台軍售的實際發展，更顯示《八一七公報》在美國對台軍售政策上根本未曾發生任何影響力。

中美兩國繼《上海公報》、《中美建交公報》，在1982年簽署了名為《中美就解決美國向台出售武器問題的公告》的第三份公報，也就是《八一七公報》。美國在公報中表示向台灣出售的武器在性能和數量上，將不超過中美建交後近幾年供應的水準，同時也準備逐步減少對台灣武器供售。

《八一七公報》備忘錄：和平解決兩岸分歧 才會逐步遞減軍售

但據波頓解密的白宮機密文件卻顯示，就在簽署《八一七公報》的8月17日當天，當時的美國總統雷根（Ronald Reagan），還另以密件方式發給時任國務卿舒茲（George P. Shultz）和國防部長溫伯格（Caspar Weinberger）一份備忘錄，而這份備忘錄的內容，才是美國政府在對台軍售政策實際上秉持的規範和原則。

雷根在備忘錄中提到的內容，簡要來說，一是中國必須和平解決兩岸問題，二是美國對台軍售須視兩岸軍力平衡而為。也就是說，如果中國和平解決兩岸分歧，《八一七公報》關於美國同意逐步遞減對台軍售質量的內容，才有可能發生；至於美國對台軍售武器的性能和數量，完全取決於中國的軍事威脅，而台灣的防衛能力，也必須保持等同中國軍力的水準。

若進一步比對《八一七公報》簽署後37年來，美國對台軍售的實際發展，更可發現，雷根之後歷來的美國政府，無論是民主黨或共和黨執政，基本上對台軍售遵循的原則，都符合雷根在這份備忘錄中所規範的方向，而非《八一七公報》所提將減少對台軍售的可能狀況。

其實就算這份雷根總統的《八一七公報》備忘錄未解密曝光，觀察過去美國對台軍售發展史，同樣可以看出，華府一向依循三項原則作為軍售決策依據：第一是衡量兩岸軍力平衡；第二是國際市場是否競爭軍售；第三是台灣是否已經研發成功相關裝備。

美方長期恪守兩岸軍力平衡原則

其中衡量兩岸軍力平衡原則，長期以來一直美國對台軍售最優先的決策考量，和雷根在《八一七公報》備忘錄中所強調的不謀而合。而這項原則，其實也不是從雷根政府才開始，而是早在1949年國府來台、兩岸分治後，美方對於蔣介石政府的軍事援助，就已經形成這項決策慣例，美國政府當時採取這項原則的考量，是因為兩岸只要達成軍力平衡，一方面可嚇阻中共軍事入侵台灣，二方面則可避免台灣在軍事上主動攻擊中國（反攻大陸）。

1950年代初期，原本撤退來台的國軍，軍力一度還保持部分優勢，但共軍後來在蘇聯協助下，軍力也開始成長，甚至威脅台灣；1950年因韓戰爆發，美國總統杜魯門直接下令第七艦隊協防台灣，並加大協訓國軍以抗衡共軍，在1951到1954年期間，就直接軍援台灣近一億三千萬美元，其中包含657架軍機和數十艘艦艇。

後在1954年雙方更簽署「中美共同防禦條約」，透過美軍直接進駐台灣讓台海軍力達成平衡，讓台海情勢維持了25年的相對穩定。後來台美在1979年斷交，美軍撤離台海，美國對台軍援轉為對台軍售，但華府仍以兩岸軍力平衡原則作為維持台海安全的重要依據。

其後以此原則的對台軍售案不勝枚舉：像是在1996年台海危機後，美方認為台灣已面臨共軍導彈威脅，決定售台長程預警雷達和愛國者防空飛彈；後來解放軍因採購蘇愷27戰機，從俄羅斯獲得射程可達100公里的R-77中程空對空飛彈，美國隨後也宣布售台200枚可配掛F-16戰機的AIM-120C中程空對空飛彈。

2001年小布希政府宣布售台八艘柴電潛艦、四艘紀德級驅逐艦和12架P-3C反潛機，則是因共軍從俄羅斯採購獲得基洛級潛艦、現代級驅逐艦，對台灣海防造成威脅。而2015年川普政府首度對台軍售案，包含AGM-88B反輻射飛彈，則是因解放軍從俄羅斯採購S-400防空飛彈；另也售台MK48重型魚雷，則是因為共軍潛艦、水面艦數量遽增，加上遼寧號航母出海開始遶台。

今年同意的F-16V戰機對台軍售案，當然也是顧及兩岸軍力平衡，特別是近年共軍包含國造殲10C、殲16陸續服役，並向俄羅斯購得蘇愷35戰機，美國才會出售台灣性能堪稱四代半頂級的F-16V戰機因應；當然，以兩岸軍力平衡原則推測，美方可能評估共軍的殲20匿蹤戰機實際對台威脅仍有限，否則就會直接售台F-35B匿蹤戰機了。

中國不放棄武統威脅 才是問題的始作俑者

總結來說，美國對台軍售近40年來，歷任政府幾乎未受《八一七公報》的約束，反而都是依據雷根總統的機密備忘錄指導，先在戰略上的政治層面評估，中國是否有意和平解決兩岸問題；其次在軍事上審視，兩岸軍力是否平衡而做出對台軍售的決定。若從近年來美國對台軍售武器的性能和數量都持續提升來看，《八一七公報》其實早已形同具文，而這也正可能是波頓為何要將雷根的《八一七公報》機密備忘錄解密的原因。

特別是，中共從未放棄武力犯台，現今更變本加厲一天到晚高喊要武統台灣，經常直接以武力相向威嚇。因而對美國來說，雷根當年要求《八一七公報》落實須以「中國和平解決兩岸問題」的政治前提也跟著消失，美方又何須遵守《八一七公報》。而讓《八一七公報》作廢的始作傭者，不正是中國自己？因此關於美國對台軍售，不知北京還有什麼理由好拿《八一七公報》出來抗議的。

（示意圖製作－放言視覺設計部 傅建文）