投書：立法院不應侵奪行政院的政策決定權

國民黨取得國會多數後，在民眾黨的配合下，渠等在立法院的策略有兩種。第一種是讓民進黨所掌的行政權無法好好做事，像是正在推動的藐視國會罪，以及透過杯葛讓民進黨施政需要的法律及預算案無法通過；第二種是把行政院當立法院的執行局，透過法律把政策的實質決策拉到立法院，本篇先聚焦在第二種作法說明。

先說結論，立法院沒有政策決定權，用法律實質剝奪行政院的政策決定權將違反權力分立及責任政治原則。無論是透過特別條例，課與行政院編列法定預算執行特定建設，抑或是規定日後電價調漲需要經過立院同意，都是把應屬於行政院的政策決定權拉到立法院，架空行政院進而使施政成敗無從歸屬，破壞責任政治之要求。歷來多則大法官解釋中具體說明，如果權力之行使「對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙、逕行取而代之或導致責任政治遭受破壞，致機關彼此間權力關係失衡」，即違反權力分立原則，這是非常清楚的判斷標準與界線。

回到憲法文本觀察，憲法第57條第2項前段規定：「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。」，相應的行政院可以對該決議提覆議。這個機制在增修條文中被凍結適用了，立法院再現行憲法下並沒有「變更政策」的權限，更遑論「創設政策」。

立法院能做的，是事前訂定行政院應遵循的框架，並進行事後監督。舉高鐵建設來說，可以立法要求行政院定期評估檢討建設計畫，但不能直接要求行政院在一定時間內興建，否則立法院是不是接著可以提出「京台高鐵台灣段特別條例」，要求限期10年完成建設，並加入一帶一路計畫？這多麼荒謬！又舉電價來說，立法院可以訂定公式與審議機制，但不能透過法律直接規定電價調漲與否都需經立法院決同意，因為後者直接剝奪行政權專業決策的空間。這其實是最基本的權力分立的概念，法律系有唸過大一憲法就該學會了。

另外，關於憲法第63條「議決國家其他重要事項」，及釋字第520號解釋中提到「立法院參與決策權」要怎麼解釋？1997年第4次修憲將憲法第57條第2項：「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。…」凍結適用，這規定是原本憲法本文比較偏向內閣制時，於立法院之場域與內閣首長共同形成政策內閣制特徵。然而，1997年修憲確立我國採類雙首長制後，立法院以決議變更國家重要事項之職權遭凍結適用，取而代之的是典型內閣制中不信任投票與解散國會之機制。因此，立法院對於行政院之重大政策有不贊同時，其職權行使之方式已不再是直接對政策為參與，而是僅能透過不信任投票之行使，表達對行政院整體人事與施政之不信任，進而改變政府之組成。

因此，雖然釋字第520號說「有關立法院職權之憲法第六十三條規定則未更動」，但實際上憲法第 63 條中所謂「議決國家其他重要事項」之範圍已經不應再包含對國家重大政策變更議決之權限，否則會造成政治責任無法釐清。尤其凍結前，行政院對重大變更決議可以提覆議，現在則無任何制衡手段，不可能容任立法院實質議決或變更政策，否則會造成權力之不當傾斜。此外，釋字第520號說的立法院參與決策權，其實是在講法定預算停止執行，因法定預算是行政院提出並經立法院決議通過的預算，大法官於該解釋中認為對法定預算的停止執行，也需要立法院的參與，絕非可擴張解釋成針對任何事項均有參與決策權。

在政府與國會分屬不同政黨時，本來就容易形成政策上的對立與政治僵局，但無論如何都不應用不當擴權的方式，破壞憲法上的權限分配，這絕非憲政民主國家下應該發生的。藍白喊著國會改革說是要「制衡」行政權，但制衡是在憲法的權限劃分下為之，而非假制衡之名而創設出各種超越憲法的手段，藍白掌控的立法院已然失控，應懸崖勒馬、自我節制。

※作者為律師