สกู๊ปแนวหน้า : ‘สิทธิชุมชน-ดูแลทรัพยากร’ สมดุล‘กฎหมายพื้นที่อนุรักษ์’

เมื่อเร็วๆ นี้ สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ร่วมกับคณะกรรมาธิการ (กมธ.) สิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพและการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา จัดเวทีสาธารณะหัวข้อ “สิทธิชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562” โดยเป็นการจัดงานแบบผสมผสาน ระหว่างการจัดประชุมที่ห้อง 406-407 ชั้น 4 สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา อาคารรัฐสภา ย่านเกียกกาย กรุงเทพฯ พร้อมกับเปิดให้เข้าร่วมประชุมทางออนไลน์ผ่านโปรแกรม Zoom

ในงานดังกล่าว ศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สรุปข้อเสนอแนะเกี่ยวกับร่างกฎหมายลำดับรอง หรือกฎหมายลูกที่กำลังจะออกโดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. ทั้ง 2 ฉบับข้างต้น ดังนี้ 1.การร่างกฎหมายควรใช้หลักคิดเอาชุมชนเป็นตัวตั้ง เพราะชุมชนที่อยู่ในพื้นที่อุทยานมีความหลากหลาย เช่น ชุมชนในป่า ชุมชนในทะเล วัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์แต่ละกลุ่ม ดังนั้นจึงต้องให้แต่ละชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการพื้นที่

2.การบริหารจัดการพื้นที่ควรใช้กลไกคณะกรรมการชุมชนเป็นหลัก ซึ่งประกอบด้วย ตัวแทนชุมชนที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ราชการส่วนท้องที่ และหัวหน้าอุทยานหรือหัวหน้าเขตห้ามล่าสัตว์ป่าซึ่งมีหน้าที่ดูแลพื้นที่อนุรักษ์ ตั้งเป็นคณะกรรมการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ คณะกรรมการนี้จะมีอำนาจหน้าที่กำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิอยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่ วางแผนงานการใช้ประโยชน์พื้นที่ กำหนดรูปแบบวิธีการ (เช่น การก่อสร้าง) ติดตามประเมินผล และงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

“จริงๆ ตอนนี้อุทยานแห่งชาติเขามีกลไกอันหนึ่งที่สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่เรียกว่าคณะกรรมการที่ปรึกษาพื้นที่คุ้มครอง (Protected Area Committee : PAC) อันนี้เป็นกลไกที่มีอยู่แล้ว แต่กลไกพื้นที่ของอุทยานแห่งชาติเรามีข้อเสนอเพิ่มเติมให้มีองค์ประกอบจากส่วนราชการ ภาคประชาสังคม และจังหวัด คณะกรรมการทั้งหมดไม่เกิน 25 คน

ตัว PAC นี้มีความสำคัญ เพราะเหมือนกับให้คนในจังหวัดได้มีส่วนร่วม คือไม่ใช่เฉพาะคนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์ แต่คนนอกเขตป่าอนุรักษ์ในจังหวัด ว่าพื้นที่อนุรักษ์ตรงนี้เราจะดูแลร่วมกัอย่างไร เหมือนเป็นที่ปรึกษาให้คณะกรรมการชุมชน ซึ่งเราอยากจะใช้กลไก PAC ที่อุทยานมีอยู่แล้วมาดำเนินการให้เต็มรูปแบบ” ศยามล กล่าว

3.ให้ความสำคัญกับวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งปัจจุบันมีมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) รองรับไว้อยู่แล้ว เช่น มติ ครม. วันที่ 2 มิ.ย. 2553 เรื่อง แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล และมติ ครม. วันที่ 3 ส.ค. 2553 เรื่องแนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง โดยมติ ครม. ทั้ง 2 เรื่อง สาระสำคัญคือมุ่งคุ้มครองวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ จึงต้องนำมาใช้ให้สอดคล้องกับหลักสิทธิชุมชน

4.ไม่ควรตัดสิทธิ์การใช้ประโยชน์ทันทีที่ครบตามห้วงเวลาที่กฎหมายกำหนด โดย พ.ร.บ. ข้างต้น กำหนดให้ประชาชนใช้พื้นที่ได้ครั้งละ 20 ปี หากจะใช้ต่อต้องทำเรื่องขออนุญาตกันใหม่ ทั้งที่ชุมชนอยู่ในพื้นที่มาอย่างต่อเนื่องยาวนาน แต่ควรเปลี่ยนมาใช้กระบวนการติดตามประเมินผลทุกๆ 3 ปีเพื่อเฝ้าระวังพฤติกรรมที่เป็นการทำลายทรัพยากรในพื้นที่อนุรักษ์ เช่น บุกรุกทำลายป่า หากตรวจพบก็สามารถเพิกถอนสิทธิการใช้ประโยชน์ได้ทันที

5.ไม่ควรกำหนดคำว่า “ผู้ยากไร้” ไว้ในกฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติผู้มีสิทธิใช้ประโยชน์ เพราะนิยามของคำนี้แต่ละหน่วยงานมีความแตกต่างกันไปและไม่สามารถหาข้อสรุปร่วมกันได้ แต่ควรให้คณะกรรมการชุมชนแต่ละแห่งเป็นผู้พิจารณา 6.ไม่ควรกำหนดเฉพาะ “ผู้มีสัญชาติไทย” เท่านั้นที่ใช้ประโยชน์ได้ เนื่องจากปัจจุบันชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าจำนวนมาก ผู้อยู่อาศัยหลายรายยังอยู่ระหว่างกระบวนการพิสูจน์สัญชาติ

7.ไม่ควรตัดสิทธิ์ในการยื่นขอใช้ประโยชน์กับผู้ที่เคยถูกคำสั่งหรือคำพิพากษาตามกฎหมายเดิมให้ออกจากพื้นที่ เพราะเจตนารมณ์ของกฎหมายใหม่ต้องการแก้ไขปัญหาคนอยู่กับป่า ซึ่งที่ผ่านมาแม้จะมีชุมชนถูกเพิกถอนสิทธิการอยู่อาศัย แต่ชุมชนก็ยังคงตั้งอยู่ ณ จุดเดิมไม่ได้ย้ายไปไหน อีกทั้งการตัดสิทธิ์อาจทำให้มีคนใช้วิธีไปบุกรุกพื้นที่ป่าแห่งใหม่ กลายเป็นปัญหาที่ภาครัฐต้องตามไปแก้อีก เมื่อกฎหมายใหม่เปิดช่องที่กฎหมายเก่าเคยปิดไว้ ก็ควรให้เข้ามาอยู่ในกฎกติกา แต่ก็ต้องตรวจสอบว่าบุคคลดังกล่าวไม่มีที่แปลงอื่น และหาเลี้ยงชีพแบบพอมีพอกินตามปกติธุระ

8.ไม่ควรกำหนดจำนวนที่ดินที่ถือครองไว้แบบตายตัวสำหรับทุกชุมชน เช่น ครัวเรือนละไม่เกิน 20 ไร่ หรือ 3 ครัวเรือนรวมกันไม่เกิน 50 ไร่ เพราะพื้นที่ชุมชนแต่ละแห่งแตกต่างกัน ทั้งยังมีกรณีชาวกะเหรี่ยงที่มีวิถีชีวิตแบบการทำไร่หมุนเวียน ซึ่งสลับกันไปแต่ละปีเป็นวงรอบ จึงควรให้คณะกรรมการชุมชนทำข้อตกลงกันเอง เพื่อให้เอื้อต่อการกระจายที่ดินในพื้นที่ให้ทุกคนในชุมชนใช้ทำกินอย่างทั่วถึงเพียงพอ และในชุมชนต่างก็รู้ว่าใครเป็นใคร การตกลงร่วมกันจึงเป็นไปได้ ซึ่งกลไกคณะกรรมการชุมชนก็มีหัวหน้าอุทยานร่วมกำกับดูแลอยู่แล้ว

9.ไม่ควรกำหนดเงื่อนไขตายตัวว่า หากไม่ทำประโยชน์ติดต่อกันเกิน 1 ปีให้ถือว่าสละสิทธิ์ เนื่องจากที่ผ่านมาพบปัญหาพ่อแม่แก่เฒ่าทำกินในที่ดินไม่ไหวส่วนลูกก็ไปทำงานนอกพื้นที่ ผ่านไป 3 ปี 5 ปี พ่อแม่จึงขอให้ลูกกลับมาประกอบอาชีพในที่ดินสืบต่อ หากใช้เกณฑ์นี้ครัวเรือนดังกล่าวจะไม่สามารถอยู่อาศัยในพื้นที่ได้อีกต่อไป จึงควรให้คณะกรรมการชุมชนเป็นผู้พิจารณาตามความเหมาะสม และมีการติดตามประเมินผลทุกๆ 3 ปี หากบุคคลนั้นไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดินแล้วก็ให้ส่งมอบที่ดินคืนอุทยาน

10.กรณีผู้ครอบครองเดิมไม่แจ้งรายชื่อผู้สืบสิทธิ์ ให้คณะกรรมการชุมชนเป็นผู้พิจารณา แต่หากเกิดข้อพิพาทก็ให้อุทธรณ์ไปยังอธิบดีกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช 11.สร้างกลไกตรวจสอบสิทธิ์เพิ่มเติมในพื้นที่ที่ยังตกหล่น แม้จะมีระยะเวลา 240 วัน หลัง พ.ร.บ. ทั้ง 2 ฉบับข้างต้นประกาศใช้ ในการให้ผู้อยู่ในพื้นที่นั้นแจ้งขอพิสูจน์สิทธิ์ และระยะเวลานั้นได้ผ่านพ้นไปแล้ว แต่ก็ยังมีบางพื้นที่ที่ตกสำรวจ 12.ในระยะยาวควรมีการทบทวน พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 ซึ่งปัจจุบันรัฐบาลมีนโยบายประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกฉบับทุกๆ 5 ปี และปรับปรุงแก้ไขกฎหมายหากพบปัญหา

ด้าน กฤติน หลิมตระกูล ผู้อํานวยการกองนิติการ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชี้แจงข้อกังวลข้างต้น อาทิ 1.คุณสมบัติต้องมีสัญชาติไทย ปัจจุบันได้แก้ไขเพิ่มเติมว่าเป็นผู้ยื่นคำร้องขอสัญชาติไทยและอยู่ระหว่างการพิจารณาของพนักงานเจ้าหน้าที่ 2.คุณสมบัติต้องไม่เคยถูกคำพิพากษาให้ออกจากพื้นที่ วัตถุประสงค์คือต้องการให้คดีสิ้นสุดก่อน ซึ่งที่ดินที่อยู่ระหว่างการพิจารณาคดีไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ แต่ในอนาคตหากการดำเนินการทางนโยบายเพื่อออกกฎหมายนิรโทษกรรมบรรลุผล คุณสมบัติก็จะสามารถครอบคลุมคนกลุ่มนี้

3.เกณฑ์ข้อจำกัดการครอบครองที่ดินไม่เกิน 20 ไร่ หรือไม่เกิน 50 ไร่ ในกรณีที่เกินออกมา ที่ดินส่วนเกินจะเข้าสู่กลไกที่ดินแปลงรวม ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อหาแนวทางใช้ประโยชน์ร่วมกัน 4.การไม่ใช้ที่ดินเกิน 1 ปีถือว่าสละสิทธิ์ เจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการให้มีการใช้ประโยชน์อย่างต่อเนื่อง แต่หากมีเหตุอันควร แม้จะไม่ได้ใช้ที่ดินเกิน 1 ปี ก็ยังสามารถพิจารณาเพื่อให้เข้าหลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ได้

5.ระยะเวลาการอยู่อาศัยหรือที่ทำกินในพื้นที่อนุรักษ์ที่กำหนดไว้ 20 ปี เหตุที่ต้องกำหนดระยะเวลาไว้เพื่อไม่ให้เกิดการเปลี่ยนผู้ถือครองที่ดินเพราะจะยากในการกำกับดูแล แต่ก็มีข้อยกเว้นบางประการไว้ว่าด้วยเรื่องการสืบสิทธิ์ 6.อะไรคือการดำรงชีวิตแบบปกติธุระ สำหรับสิ่งที่สามารถทำได้ในพื้นที่ เช่น อยู่อาศัย ปลูกพืช-เลี้ยงสัตว์เพื่อใช้ประโยชน์ เก็บหาทรัพยากร รวมถึงการปลูกไม้ยืนต้น ผู้ปลูกก็สามารถตัดไม้ของตนเองไปใช้ประโยชน์ได้ ส่วนการเลี้ยงสัตว์ การนำสัตว์เข้า-ออกพื้นที่ ต้องผ่านการตรวจสุขภาพตามกฎหมายว่าด้วยปศุสัตว์ เพื่อป้องกันโรคระบาด

“หลักการที่เราเขียนไว้เป็นหลักแรก ควรจะปลูกและตัดโดยระบบเลือกตัด ในระบบวิชาการจะมีอยู่ 2 ระบบกว้างๆ คือระบบเลือกตัด ตามหลักวิชาการเพื่อให้มีต้นไม้คงอยู่ ในระบบแรกเราจะอำนวยประโยชน์ให้กับผู้ที่อยู่อาศัยทำกินในโครงการสามารถตัดไม้ในระบบเลือกตัดได้โดยไม่ต้องมีการดำเนินการขั้นตอนอะไรยุ่งยาก เพียงแต่ขอให้แจ้งหัวหน้าอุทยานที่เกี่ยวข้องก่อนตัด แต่หากเป็นการตัดไม้ยืนต้นในระบบตัดหมด อยากจะให้หัวหน้าตรวจสอบเข้มข้นขึ้น” ผอ.กองนิติการ กรมอุทยานฯ อธิบายหลักวิชาการว่าด้วยระบบการตัดไม้

7.กระบวนการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง มีการวางหลักไว้ว่า ให้หัวหน้าพื้นที่อนุรักษ์ (หัวหน้าอุทยานหรือเขตห้ามล่าสัตว์ป่า) ประชุมร่วมกับหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนหัวหน้าครัวเรือนหรือผู้แทนภาคประชาชน หารือกำหนดแนวทางบริหารจัดการพื้นที่ เพื่อให้เกิดประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน!!!

SCOOP@NAEWNA.COM