【大風吹，吹什麼】面對風電爭議，政府、漁會、開發商如何回應？
台灣風電開發師法歐陸，但著重能源技術引進，卻未同步導入規劃概念、社會溝通程序與環境規範，導致發展過程中爭議從未止息，從陸域到海上，造成人民居住權與漁民生計受威脅、國土生態受衝擊。問題爆發後，卻又未能全面盤點風能開發隱藏的社會與環境成本。
經《上下游》多方訪查，各界認為政府推動風力發電的明顯缺失包括：能源機關獨大、法制基礎不完備、選址欠缺區域規劃、資訊公開和公民參與不足、漁業衝擊只靠補償。
政府如何回應這些問題？記者遍訪經濟部能源局、農委會漁業署、內政部營建署、環保署綜計處、交通部航港局，並訪談漁會和能源廠商，以下綜合呈現各方意見。
「三級單位凌駕各部會」，能源局回應
一直以來能源局以行政規則「作業要點」（註1）推動離岸風電政策，遭到法界議論，並曾因此被監察院糾正。然而今年7月23日最新頒布的〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉，仍以行政規則規範2026至2035年的開發，再度引發各界疑慮。
海洋大學榮譽講座教授邱文彥表示，離岸風電涉及跨部會整合海洋事務，由三級行政機關能源局來指導各部會配合能源政策，形同秉承上意的「小內閣」，能源開發目的已經凌駕各部會法律、指導國土發展，造成政府職能失衡。
對於外界質疑能源局獨大，能源局副局長李君禮反駁，「能源局從來沒有這個本領。」他指出，能源轉型是國家重大政策，跨部會整合是由行政院能源及減碳辦公室（簡稱能源辦）來做，行政院非常重視，經常由副院長召集討論綠能推動，連總統也非常關心，能源局僅是執行機關。
不過值得注意的是，行政院能源辦曾遭立委質疑「每年只開一次會」，查看能源辦官網，會議記錄確實平均一年只有一次。那麼跨部會整合究竟如何進行？如此重大政策，決策過程資訊卻不透明，民眾猶如霧裡看花。
能源局：希望提升陸域風機環評門檻
至於被批法規層級太低，李君禮強調，離岸風電的作業要點有明確法律授權，而且有很多溝通是在法律規範之外的，各國都是如此，台灣離岸風電的發展軌跡與世界各國相符。
針對陸域風機在雲林村落開發爭議頻傳，是否應該修法增加風機與民宅之間的最小距離？李君禮表示，台灣地狹人稠，隨著風機尺寸越來越大，能源局也正在與環保署溝通新的距離規範，希望由250公尺門檻提升到500公尺以內需進行環評。他解釋，未來主力目標會放在離岸風機，陸域風機部分會更謹慎。
刺網漁民受風電影響最深 漁業署：朝向漁業轉型
風電開發讓刺網漁民權益受損，卻無從發聲，即使給予補償，漁民卻質疑「漁業補償協定」彷彿是賣斷大海，並未解決漁民未來生計。漁業署署長張致盛回應，離岸風電開發後「漁業轉型」勢在必行，觀光休閒漁業以及海上養殖已有漁會提案，電協金（註2）的回饋跟政府資源都會挹注。
然而《漁業統計年報》遭批評長年數據失真，導致廠商及漁民都認為欠缺可公信的漁業資料，導致漁業補償方案無法反映漁民真實損失，張致盛認為，《漁業年報》仍具參考價值，漁業署委託海洋大學環境生物與漁業科學學系教授歐慶賢制定〈離岸式風力發電廠漁業補償基準〉，仍可作為雙方談判基準。
漁業署建議排除三處紅線區，最後只排除一處
針對第三階段區塊開發，能源局事先請各相關單位提出紅線區（禁止風電開發區），張致盛說明，漁業署依據VDR漁船軌跡資料分析出漁民作業的熱區，提出北方三島、桃園到雲林距岸5到9海里區域，及澎湖海域三處漁業紅線區。然而能源局最新區塊開發公告要點只有將北方三島劃入紅線區，其他海域仍將開放風電開發。
對此張致盛表示，該要點跟漁業署原本提供的紅線區確實有不合之處，應該還有檢討修正機會，漁業署將發函經濟部，把漁業需求提出。
能源局能源技術組組長陳崇憲則回應，收到漁業署提供的紅線區只有北方三島，不知有其他兩處。部會之間協商顯有問題，且決策過程並不透明，然能源局逕行劃定區塊後就發布作業要點，且公告後即日生效。學者們對於部會職權失衡的批評，由此可見端倪。
漁會能代表漁民嗎？ 漁會：已取得最大公約數
針對漁民及漁權團體批評漁會無法代表全體漁民、犧牲少數受創最重者，張致盛回應，漁會是法定漁民權益團體，很難有其他團體代表性可以超越。「漁會應盡力納入其他意見，但如果覺得漁會代表性不足，質疑者自己恐怕也難以代表全體漁民，協商事務會因此變得很複雜。」他認為，協商工作吃力不討好，漁會也是勉為其難。
在風場最多的彰化縣，深度參與漁業補償協商過程的彰化漁會秘書洪一平表示，他尊重地方漁民有不同意見，然而漁會是法理跟制度上的代表，也有健全組織。
他說明彰化的協商過程：漁會的目標是取得最大公約數，創造一個大家可接受的和諧狀態，「如果有人認為這個數字不合理，要去爭取，這是民主多元社會的常態。但是協調所有意見後，最後仍必須折衷取捨，有其政治過程才能達成最後方案。」
「拖網有拖網的想法，刺網有刺網的想法，最後方案是開會由各區漁民代表決議的。」洪一平認為這個方式雖不盡完美，但是已顧及各區漁民參與，決議仍有其價值。面對漁會代表性不足的挑戰，他回應，「工會也不可能讓每一個工人去跟資方談判，漁會代表漁民行使集體協商權，是漁民的工會，我認為這不是問題。」
由於沒有公共討論也無規範，每個漁會自行和廠商協議出來的方案都不相同，代表性也就易被質疑。苗栗區南龍區漁會的方案則是不論漁船大小種類，以齊頭式平等發放補償金，此法也引起漁民不滿，認為表面上看似公平，其實是犧牲受創最重的刺網漁船。
苗栗南龍區漁會總幹事顏德坤對此表示，「刺網漁民是不是最大受害者？必須等風場蓋完之後，長時間觀察才能判別。」他解說，目前南龍漁會與風場的協議是：依然能繼續撒網作業或進行一支釣，不過以風機周邊50公尺為界，如果漁民超過這範圍，造成事故就會成為廠商的追討依據。
資訊不足、漁民參與不夠，環評應補強？ 環保署：環評不可能包山包海
離岸風電開發中，漁民生計首當其衝，然而實際翻閱環評會議紀錄，卻缺乏相關討論。民間團體認為環評應對漁業衝擊做更詳細的評估，不過環保署綜計處處長劉宗勇坦言，「環評不可能包山包海。」
劉宗勇認為，風電開發案的環評中已經對漁業的社會經濟影響有所評估，但是討論漁業影響經常回到補償問題，而漁業補償並非環評處理事項。他強調，「漁業問題還是要去問《漁業法》主管機關。」
根據經濟部資料，行政院在106年5月「調和綠能發展與生態環境之策略會議」已裁示：「非關環境、生態之議題，應以平行處理為原則」。環評中不該討論漁業議題，似乎已是行政院指導下的共識。
多次參與風電環評人士表示，環評會議提到漁業時，多半只要求開發商儘快完成漁業補償，彷彿「只要談妥價碼漁民權益就不會受損」。然而對漁業衝擊的社會經濟評估，漁業轉型、風場管理，相關資訊都無法在環評中探討。
航港局：航道爭議重複發生凸顯規劃不足 營建署：海域規劃緩不濟急
關於區位規劃不周，交通部航港局航安組沈淑嫻受訪指出，今年4月苗栗航道爭議就如同2017年彰化航道爭議重演，顯見事前規劃不足。事後經濟部請各部會劃設紅線區，已是亡羊補牢。她坦言，海域合理規劃並不能由單一部會主導，「國家政策必須考慮的面向非常多，不該急就章，交通部只能本於權責，確保航行安全。」
海域規劃理應屬海洋委員會職權，然而其《海域管理法》草案至今仍「只聽樓梯響」。「能源局是三級單位，世界上沒有例子像台灣是能源局劃出海域，都是由專屬海洋單位來劃設海域。」清華大學科技法律所副教授高銘志批評，能源局此舉已經是擴權的行為。
對此，內政部營建署綜合計劃組組長林秉勳為能源局緩頰，解釋《全國國土計畫》第九章已有規範，可劃設海域使用分區，「風力發電設施」也是許可使用項目，由內政部劃設，以能源局為目的事業主管機關。面對離岸風電箭在弦上，他坦言，海域空間規劃雖有其必要，但是「緩不濟急」。
風電商：規劃不清步伐太快，反造成廠商投資風險
離岸風電跌跌撞撞至今爭議不斷，《上下游》問遍本土、外商諸多業者，均未獲得公開受訪同意，只願意私下表示意見。業界人士透露，第三階段區塊開發選商在即，此時對政策有任何批評，都會被當成「麻煩製造者」。
一匿名受訪的業界資深人士評論，離岸風電問題在於「政策規劃不足，步伐太快」。他認為，「最大的問題在於官僚心態，當制度不清，出問題時，（能源局）就叫廠商來喬。」「示範階段都還沒做完，錯誤都還沒檢討，能源局就急著開放外商參與潛力場址，以為引進外商進場就可以跳過問題。」
廠商怨：政府不該放手讓廠商和漁民廝殺
漁業協商也讓風電業者無所適從，一名廠商舉出慘痛案例，「漁會之間彼此會打聽行情，一旦出現更高行情，可以馬上推翻協議。」他認為，漁業協商機制應由政府主持，「漁業署應該責無旁貸提出資料，不是推給一個學者設計公式，責任就完了，就放手讓廠商跟漁民廝殺。」
另一從從業人員透露，一紙漁業補償協議對廠商並無保障，「協定只能讓廠商取得開發許可，實際上不能保證順利施工。」另外在漁業轉型方面，漁會希望廠商出資挹注，能源局和漁業署也樂觀其成，但對廠商而言卻是充滿疑慮，「漁業補償已經給過一筆，電協金付第二次，漁業轉型還要廠商再出錢？」該從業人員也質疑，如果漁業轉型還是由漁會主導，如何確保利益直接受用在基層漁民身上？
他透露，在協商過程中開發商被禁止直接接觸漁民，此外，即便合約載明補償金項目、用途、哪些可以發放給漁民，甚至保留開發商稽核權利，然而實際上補償金核發情形根本無從稽核，因為「沒有開發商敢帶著律師跟會計師走進漁會要求稽核。」由於雙方簽署保密協定，甚至「究竟開發商要給漁會多少錢，只有開發商跟漁會知道。」他冷冷地感嘆，「能源轉型應該要推動整個社會前進，為何卻變成壯大地方派系？」
離岸風電趕進度，犧牲的將是國土和人民
2025非核家園政見兌現壓力在即，雖有民間建言風電開發應放緩腳步，通盤檢討，避免重蹈覆轍，然而能源局副局長李君禮表示，產業界對綠能需求孔急，Google、Apple都要求產品要低碳排，甚至有大型半導體業者，風場還沒蓋好就一口氣買下未來發電量。他認為，即使2025達到綠能20%目標，離2050淨零碳排的目標還有很大的努力空間。
不過多位學者言之諄諄警告，政府各部會各有法律執掌不同權責，是國家運行的基本綱常。現在為推動離岸風電，以能源單一價值掛帥，將可能對海洋國土造成不可彌補的損失。（專家學者建議點選這裡）
- 註1：經濟部能源局〈離岸風力發電規劃場址申請作業要點〉、〈離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點〉、〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉
- 註2：電協金指的是「電力開發協助金」，政府規定為促進電力開發及運轉順利，發電、輸電、變電事業可編列電協金給付受影響地區，促進當地發展及居民福祉。經濟部於今年4月預告修正草案，增訂離岸風力發電適用電協金制度，規範由地方政府占15%，當地漁會占55%，陸域變壓站所在地區之鄉鎮公所占30%。學者與民團倡議，為避免電協金淪為地方勢力利用，應設置專家委員會並由漁民實際參與電協金規劃，審查及用途資訊公開透明確保使用於漁業及海洋生態事務。