【陽光法案】《遊說法》其實只有管「登記」？美國模式能給我們什麼啟發？

2020年導致多位跨黨派立委捲入訴訟的「SOGO案」你或許還歷歷在目，當時太平洋流通公司前董事長李恒隆，為了搶回SOGO百貨經營權行賄多位立委，影響2018年《公司法》修法中所謂「SOGO條款」的修改方向，最後包括蘇震清、廖國棟、陳超明、徐永明、趙正宇等立委皆遭判刑。

除了SOGO案，其實各方勢力對於國家政策和修法的角力，深入在各個層面，大至風電開發遴選標準，小到建的雨遮要不要計坪，背後都是各企業、公會、利益團體遊說下的結果。

你說，如果政府的政策和法規，背後都有那麼多的勢力介入，那我們要怎麼知道誰做了什麼？誰支持什麼？能怎麼監督這些遊說的力量呢？好消息是，台灣的《遊說法》早在2008年8月就已經正式上路，理論上所有的遊說都要上繳記錄，對象和內容也有明確規定。

壞消息是，從2008年上路到SOGO案爆出的2020年，12年間共計只有427件登記，平均每年只有不到36件，直到2023年8月也只有504件申請案，而且絕大多數遊說支出都記錄為「零」，明顯無法反映實際的遊說運作現況。

不難想像，《遊說法》上路以來遭到了多方批評，由於遊說活動紀錄表的填寫和送交太依賴遊說者和被遊說者的自主性和自律性，導致許多實際上具影響力的人士或團體皆未登記或申報，他們深深影響政策方向但外人又無從監督，讓《遊說法》被外界批評形同虛設。

現在的《遊說法》是怎麼運行的？有哪些問題？怎樣修可以更好？美國行之有年的《遊說法》法制度可以給我們參考嗎？

6個QA讓你了解《遊說法》

Q1. 怎樣的行為算是遊說？

根據《遊說法》定義，遊說是指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關，對 「法令」、「政策」或「議案」的形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定人表達意見的行為。

然而，現行法令只把遊說定義為「直接接觸並表達意見的行為」，其他以演講、發行刊物、召開公聽會、利用媒體或集會遊行等方式來倡議，則不會被認為是遊說。

Q2. 誰可以被遊說？

總統、副總統

各級民意代表：包括立法委員、直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表

直轄市政府、縣市政府及鄉鎮市公所正、副首長

依憲法規定由總統任命、由總統提名經立法院同意任命、由行政院院長提請總統任命，以及特任、特派人員

中央或地方政府比照簡任第十二職等以上職務之人員

Q3. 遊說和關說、陳情、請願有什麼不同？

和遊說相比，法律上針對「關說」的定義，是內容涉及機關業務具體事項的決定或執行，而且該事項的決定或執行，會有不當影響特定權利義務的擔憂；「陳情」則是民眾對於行政興革建議、行政法令查詢、行政違失舉發或行政上權益維護的書面或言詞；「請願」則是針對國家政策、公共利害或其權益維護的陳訴。

在現行規範下，陳情和請願都會有明確的紀錄或請願書收受，而在包山包海的請願項目中，要包括到直接的「修法」、「政策」、「議案」影響，才會被視為遊說，也才要依照《遊說法》進行登記。

Ｑ4. 申請遊說登記需要有哪些項目？

1.遊說者個人或法人的名稱登記、地址與聯絡方式。

2.個人或法人團體的遊說代表人，如果擔任過特定公職，要加上離職前5年內曾服務的機關名稱和職稱、任職期間。

3.被遊說者的姓名、職稱、遊說目的與內容、遊說期間、預計支出金額。

4.愈遊說的政策、議案、法令內容，與其理由。

此外，如果是受委託的遊說者，則要繳交委託證明和資格等文件，並揭示報酬金額等資料。

Q5. 如果登記不實會怎麼樣

依照法規，如果登記內容故意登記不實而進行遊說者，得處20萬元以上100 萬元以下罰鍰，情節重大者，被遊說所屬機關還可以拒絕受理該遊說者1年期間的遊說登記申請。

此外，被遊說者在接受遊說後7天內，應該通知所屬機關指定的專責單位或人員，將「遊說者」、「遊說時間、地點及方式」及「遊說之內容」等事項予以登記，違反通知義務者可處10萬元以上50萬元以下罰鍰。

Q6. 如果發生「非法的遊說」怎麼辦？

依照《遊說法》，對於「依法不得遊說而遊說」的狀況，被遊說者的機關應拒絕受理遊說者的登記，並拒絕其遊說，但「來不及拒絕時」，被遊說者的機關應該通知遊說者進行補登。

如果超過期限仍未補登，可以處可處10萬元以上50萬元以下罰鍰。

從上面的整理可以發現，雖然《遊說法》有著明確罰則，但整套系統是由遊說者主動申請登記，如果和被遊說的雙方有私相授受的意圖，幾乎無從查起。此外「期限內補登」的設計，也讓許多不符合規定的遊說即使曝了光，只要經過補登就可以逃避罪責。

此外，遊說和陳情、請願也有些覆蓋的模糊地帶，許多可能影響到政策和法律制定的行為，也可能因為「多元的表達方式」而不適用於《遊說法》規範。

對於這樣好像只能防君子不能防小人的法規，能怎麼變得更好呢？

現在的遊說法規，有哪些問題？

事實上，從立委、官員到公民團體，許多人都曾提出《遊說法》的不足，並指出調整的方向。

例如民眾黨立法委員張其祿，就曾針對《遊說法》定義不明確、缺乏監督機制、登記制度不完善、資訊揭露不足等問題提出批評。

張其祿認為《遊說法》對遊說的定義太模糊，不清楚哪些行為算是遊說，而法規也不針對「申請、請願、陳情、陳述意見」等行為管理，因此應該明確界定遊說的範圍和內容，以免造成誤解和爭議。

此外他也認為，遊說法沒有專責的監督機關，登記的資料也不公開，沒有審核和查核的程序，表示應該要成立一個獨立的遊說監督委員會，同時讓登記資料公開透明。

前行政院長陳冲則曾表示，正如疫情期間民眾被疫政主管要求採取實聯制，政府也該要求遊說者一但有遊說行為，即時以實聯制登記，任何人均可依法閱覽。公督盟則認為問題出在罰則，政府應該加重罰則和嚴格執法，而非讓「事情都在檯面下進行」。

然而這些改變，真的能讓台灣的遊說環境變得更透明嗎？關鍵評論網訪問到三位資深的政策倡議者，他們經手過無數國內外企業的政策溝通工作，但問到是否曾經登記過遊說，三人回答一率都是「沒有」。

「講個好笑的，你違反《遊說法》唯一可能原因，就是你去登記然後發現資料不符。」曾擔任國會助理，之後長期進行企業政策溝通案的E表示，他認為台灣遊說法規的本體，不是很認真的去解決遊說可能產生的弊端，而是空泛的宣誓。

E指出，其實應該要規範的樣態，大多數都在《貪污治罪條例》裡頭，但如果在遊說法中明確定義這樣的罰則，等於認定所有跟政府接觸的人，在沒有承認他正面功能之前，都屬於《貪污治罪條例》的一環。

但企業與政府接觸，真的就一定是「私相授受」嗎？「其實我之前就常遇到政府機關不知道怎麼訂法規，然後把所有開發商找去，直接請他們建議政府法規應該怎麼訂。」曾任政治公關的G表示。

這種狀況其實相當普遍，因為到頭來許多政府制定的規則，還是要由利益團體來執行，他們也都是相關人等，「如果你訂了他們不喜歡的東西，他們也不會執行」長期幫外商進行政策溝通的Y表示，「所以許多外人看起來『Under table』喬的事情，其實都是很正常的事情。」

事實上，《遊說法》的主要目的本來就不是規範行為，而是讓誰有參與的過程供大家檢視，確保不會因為看不到而導致的不公平。

看看美國的遊說法，台灣還能多做些什麼？

常被人們認為遊說產業成熟發展的美國，遊說相關法規除了一些細部規範差異，其實和台灣的《遊說法》大致相似——就是要求利益團體遊說時要進行登記，而其中一大差別，就是美國除了會將利益團體的活動紀錄提供任何關心的團體或個人檢視，同時也會由檢察署監督、審計部門查考。

「我覺得台灣沒有完善的聽證會制度是個差別，也可能是因為台灣真的是個比較小的市場，」Y舉例美國許多狀況都是「惡的平衡」，對手很強，你也很強，然後大家上去公正公開的打一架，所以記錄這些遊說資料就很有意義，但台灣企業有時候不會想花那麼多成本進行規格制定、溝通的工作，「看看好像沒那麼好賺，你想要就讓給你。」

「而且即時美國制度寫成這樣，想做壞事的人永遠會找到做壞事的機會，」E說，「所以該做的應該是把《遊說法》改得更人性，讓正派的人願意配合，而不是逼大家都走不登記的管道。」

E指出，對一個正派進行政策溝通工作的團隊來說，如果遊說制度可以完善，就可以用這些明確進出的帳來說服客戶，讓他們知道合法的模式就是需要這些資源，讓倡議者也更能掌握界線，「如果你要用髒的方法做，你就要去找很髒的人，那些額外資源和司法的風險，你就要自己負責」。

Y則認為，除了不登記就會被處罰的「負加強」動機，《遊說法》也應該增加一些誘因。舉例來說，如果企業依法登記就可以放寬政治獻金捐贈的上限，「誇張一點說，如果我一年登記超過一定數目，登記內容的品質又都很好，就可以讓我政治獻金的抵稅額度增加，那我一定很努力地登記，立法時應該建立類似這樣的誘因。」

除了上述的方式，G也提到內部制衡的可能，「畢竟如果企業與政府機關想要私相授受，兩方相互掩護外人也沒轍，」這種時候如果能有更完善的「吹哨者」制度鼓勵知情人士舉報，除了基本的證人保護外，甚至可以除罪並給予檢舉獎金，「這樣就能迫使遊說者落實登記。」

而在制度上的改變外，受訪的政策倡議者們，皆不約而同提到「對政府的不信任」才是遊說工作上最核心的問題根源。

「很多人都覺得找政府就是喬事情，」Y說，但絕大部分的政策溝通工作在形式上都是合法的，「如果一看就是非法，說真的民意代表、助理也不太敢碰。」

因此，雖然落實完善的登記制度，可以實質上讓遊說工作更加合法合規，但許多民眾常會有「找政府一定是壞事」的想法，所以進行政策溝通的企業，會覺得把遊說的紀錄公布出來，對自己一點好處都沒有，大大降低了如實登記的意願。

要解決這個問題，除了前述法規上「誘因」和「監督機制」的考量外，更得透過「政治獻金」、「財產申報」、「利益衝突迴避」等其他領域陽光法案的修法與力行，營造一個更透明、更讓民眾更信任政府的環境，讓更多企業願意用正派的形式進行遊說，真正減少各種「牛鬼蛇神」影響公共政策的機會。