งูดินเจ้าที่หรือจะสู้กับมังกรต่างถิ่น: การเมืองเรื่องรถไฟความเร็วสูง

ตฤณ ไอยะรา เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

ท่ามกลางกระแสการผงาดขึ้นของสาธารณรัฐประชาชนจีนในฐานะของมหาอำนาจรายใหม่ หนึ่งในเรื่องราวที่ผู้คนนานาประเทศต่างพากันกล่าวถึงคือ ความมุ่งหวังของอาณาจักรกลางในการสถาปนาโครงข่ายโครงสร้างขั้นพื้นฐาน โดยเฉพาะด้านการคมนาคม ภายใต้ป้ายยี่ห้อ “ความริเริ่มแถบและเส้นทาง (Belt-and-Road Initiative –BRI)”  ความทะเยอะทะยานข้างต้นนี้นำไปสู่ข้อถกเถียงในวงวิชาการที่ให้ความสนใจต่อปรากฏการณ์ทางการเมืองและการพัฒนาระหว่างประเทศอย่างแพร่หลาย ในอีกนัยหนึ่ง BRI กลายเป็นประเด็นที่ร้อนแรงและได้รับความสนใจจากแวดวงการศึกษาความรู้ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องระหว่างประเทศ (international studies)

กระนั้น บทความขนาดสั้นชิ้นนี้อยากชวนท่านผู้อ่านให้พิจารณา BRI จากมุมมองทางเศรษฐศาสตร์การเมืองเปรียบเทียบ (comparative political economy) ที่มุ่งเน้นการศึกษาเปรียบเทียบปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจและการเมืองภายในประเทศเป็นหลัก โดยบทความชิ้นนี้ขอใช้โครงการรถไฟความเร็วสูง (high-speed railway – HSR) ในฐานะตัวแทนหนึ่งของ BRI เพราะโครงการรถไฟฯ มีศักยภาพที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการจัดสรรและแบ่งปันทรัพยากรระหว่างกลุ่มพลังต่างๆ แต่เนื้อหาของบทความชิ้นนี้จำกัดเพียงแค่การถ่ายทอดประสบการณ์ของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เท่านั้น

Win – Win หรือ Win – Lose : วิวาทะว่าด้วยรถไฟความเร็วสูงที่ริเริ่มโดยจีน ในงานวิชาการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

นักวิชาการในสาขาวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจำนวนหนึ่งกล่าวว่า BRI คือรูปธรรมของความทะเยอทะยานของสาธารณรัฐประชาชนจีนในการยกสถานะตัวเองในการเมืองระหว่างประเทศ ผ่านการสร้างปริมณฑลทางอิทธิพล (sphere of influence) หรือที่ทางการจีนมักเรียกในอีกชื่อหนึ่งว่า “ชุมชนของรัฐที่ร่วมชะตากรรมเดียวกัน (community of shared destiny)”

สาธารณรัฐประชาชนจีนอยู่ในตำแหน่งของผู้นำ[2]  แต่ในหมู่นักวิชาการกลุ่มนี้ก็มีความเห็นแตกต่างกันไปในบางประเด็น โดยเฉพาะหน้าตาของระเบียบโลกที่เกิดจาก BRI ที่มีรถไฟความเร็วสูงเป็นหนึ่งในองค์ประกอบ ในด้านหนึ่ง นักวิชาการอย่าง David Ayase (2015) เสนอว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงนำไปสู่การขยายอำนาจในการเจรจาของจีนที่ต้องแลกมาด้วยพื้นที่การเจรจาที่ลดลงของรัฐที่มีขนาดเล็กกว่า

ในอีกด้านหนึ่ง Gerald Chan (2018) ให้ความเห็นว่า โครงการเส้นทางสายไหมใหม่ที่เกิดจากรถไฟความเร็วสูงสร้างความสัมพันธ์แบบสมประโยชน์ระหว่างรัฐต่างๆ (win-win situation) เพราะเส้นทางสายไหมส่งเสริมการเคลื่อนย้ายสินค้า ผู้คน และความคิดข้ามพรมแดนรัฐชาติ ถึงแม้ทั้ง Arase และ Chan จะมีความเห็นแตกต่างกันต่อลักษณะของระเบียบการเมืองระหว่างประเทศที่ก่อรูปจากโครงการรถไฟความเร็วสูง ทั้งสองท่านนี้ก็ต่างมองว่า รัฐบาลจีนเป็นผู้กำหนดทิศทางโครงการนี้เป็นหลัก

ในขณะเดียวกัน งานศึกษาบางชิ้นเช่น Yu (2014) ที่ศึกษาโครงการรถไฟความเร็วสูงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่จีนเข้ามาเกี่ยวข้อง ต่างระบุว่าโครงการนี้ไม่ได้ตอบสนองต่อเป้าหมายทางยุทธศาสตร์ของรัฐจีนเท่านั้น แต่ยังให้ประโยชน์แก่รัฐในภูมิภาคนี้ที่ต้องการปรับปรุงโครงสร้างขั้นพื้นฐานด้านการคมนาคมภายในเขตแดนของตนเองอีกด้วย  ยิ่งกว่านั้น รัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังสามารถต่อรองกับตัวแทนของรัฐจีนเพื่อปรับเปลี่ยนรายละเอียดของโครงการรถไฟให้ตอบโจทย์ทางการเมืองและเศรษฐกิจของรัฐท้องถิ่นมากขึ้น เช่น รัฐบาลอินโดนีเซียภายใต้การนำของโจโค วิโดโด (Joko Widodo) หรือ โจโควี (Jokowi) สามารถเรียกร้องให้ตัวแทนของรัฐบาลจีนทำตามข้อเสนอว่าด้วยการค้ำเงินประกันเงินกู้โดยรัฐบาลและการถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตชิ้นส่วนรถไฟ นอกจากนี้ กรณีการพัฒนาโครงการรถไฟความเร็วสูงในอินโดนีเซียที่ตัวแทนของรัฐบาลจีนชนะตัวแทนของรัฐบาลญี่ปุ่นในการแข่งขันประมูล ยังนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของทั้งสองประเทศในการเจรจาโครงการทำนองนี้ในประเทศอื่น

งานศึกษาในกลุ่มนี้สามารถฉายภาพความเป็นผู้กระทำการ (agency) ของรัฐในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่สามารถต่อรองและเจรจาในการก่อรูปรายละเอียดโครงการรถไฟความเร็วสูงได้ แต่งานศึกษาข้างต้นยังไม่ได้สำรวจว่าการเมืองภายในประเทศมีอิทธิพลต่อโครงการรถไฟความเร็วสูงที่เป็นความร่วมมือระหว่างตัวแทนของรัฐบาลจีนและประเทศต่างๆ อย่างไร  โครงการรถไฟความเร็วสูงสามารถนำไปสู่การสร้างผลประโยชน์พร้อมกับผลักต้นทุนให้แก่กลุ่มพลังภายในประเทศ การพิจารณาการเมืองภายในประเทศจึงจำเป็นต่อการสร้างความเข้าใจที่มีต่อชะตากรรมของโครงการฯ ในแต่ละพื้นที่

โครงการรถไฟความเร็วสูงกับการเมืองภายในประเทศ : เมื่อมังกรต่างถิ่นต้องปะทะกับงูดินเจ้าที่

บทความชิ้นนี้ขอหยิบยืม “แนวทางการวิเคราะห์สองขั้น (two-step analysis)” ของสำนักเมอร์ดอค (Murdoch School)[3] มาเป็นกรอบในการอธิบายถึงสถานการณ์ของโครงการรถไฟฯ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บทความชิ้นนี้เสนอว่า เราไม่ควรวิเคราะห์โครงการรถไฟในฐานะของรูปแบบการเข้ามามีบทบาทของตัวแสดงจากภายนอก (external actors) แต่ควรพินิจถึงกระบวนการที่ดูดซับ (subsume) โครงการรถไฟฯ เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองภายในประเทศ โดยเฉพาะการแย่งชิงทรัพยากรระหว่างกลุ่มพลังต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นนายทุนระดับท้องถิ่นและระดับชาติ (local and national capitalists) ผู้มีอำนาจในการบริหารจัดการรัฐ (state managers) กลุ่มผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (voters) ที่สะท้อนถึงกลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของชนชั้นนำ รวมไปถึงตัวแทนของรัฐบาลจีนที่เข้าร่วมการแก่งแย่งด้วย สำนักนี้จึงเป็นนิยามนโยบายในความหมายของผลลัพธ์จากปฏิสัมพันธ์ของกลุ่มพลังข้างต้นที่ต้องการแสวงหาผลประโยชน์จากโครงการฯ ไม่ใช่เครื่องมือทางเทคนิคที่รัฐใช้ในการบรรลุเป้าประสงค์บางอย่าง

จากนิยามว่าด้วยนโยบายข้างต้น รัฐจึงไม่ใช่ตัวละครที่มีความเป็นอิสระจากกลุ่มพลังในสังคมอย่างเด็ดขาด หากแต่รัฐคือส่วนหนึ่งของความสัมพันธ์ทางสังคม (state as social relations) เพราะกลุ่มพลังอันหลากหลายในสังคมและภายในรัฐเองสามารถจัดการและปรับเปลี่ยนนโยบายที่เปรียบเสมือนการกระทำของรัฐได้ (a state’s action)

ลักษณะและชะตากรรมของนโยบายรถไฟความเร็วสูงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เกิดจากความสัมพันธ์ในสามมิติ ได้แก่ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและกลุ่มพลังในสังคม (state-society relation) ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มพลังภายในรัฐ (intra-state relation) และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐที่กระทำผ่านกลุ่มตัวแทนของรัฐบาล (inter-state relation)  ความสัมพันธ์ทั้งสามระนาบนี้ส่งผลทั้งขั้นตอนการก่อตัว (formulation) และการบรรลุ (realization) ของนโยบายการพัฒนารถไฟความเร็วสูงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้  การพิจารณาความสัมพันธ์ทั้งสามระนาบชี้ว่า ตัวแทนของรัฐบาลจีนไม่ได้ต่อรองกับผู้มีอำนาจในการจัดการรัฐเจ้าบ้านเท่านั้น เพราะตัวแทนเหล่านั้นต้องประนีประนอมหรือปะทะกับกลุ่มพลังทางสังคม ไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อม มังกรจีนจำเป็นต้องรับมือจากงูดินเจ้าถิ่นทั้งที่อยู่ในกลไกรัฐหรือสังคม

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและกลุ่มพลังในสังคมสามารถส่งผลต่อรูปแบบและความก้าวหน้าของนโยบายรถไฟความเร็วสูง เพราะกลุ่มพลังในสังคมสามารถกดดันรัฐบาลให้ออกแบบโครงร่างนโยบาย (policy proposal) ที่ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของพวกเขา รูปแบบของการกดดันและขอบเขตของกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้ามากดดันก็แตกต่างกันในแต่ละระบอบการปกครองที่มีลักษณะของการจัดวางเงื่อนไขทางสถาบันที่ต่างกัน กล่าวคือในระบอบการปกครองที่ความชอบธรรมของรัฐบาลอิงกับผลการเลือกตั้ง กลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่ใช่ชนชั้นนำเช่นกลุ่มผู้มีสิทธิเลือกตั้ง สามารถใช้กลไกการเลือกตั้งในการเรียกร้องให้รัฐบาลแบ่งสรรผลประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมจากรถไฟความเร็วสูงให้แก่พวกเขา

กรณีตัวอย่างคือโครงการรถไฟความเร็วสูงของระหว่างจาการ์ตา (Jakarta) และบันดุง (Bandung) ที่รัฐบาลอินโดนีเซียไม่ได้ใช้งบประมาณโดยตรงและไม่จำเป็นต้องค้ำประกันเงินกู้ที่มาจากธนาคารพัฒนาของจีน (China Development Bank-CDB) เพราะรัฐบาลโจโควีต้องการเก็บงบประมาณไว้ลงทุนในการสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเกาะอื่นที่ไม่ใช่ชวา (Java) ซึ่งเป็นศูนย์กลางของอินโดนีเซีย เพื่อเป็นการส่งเสริมการพัฒนาในภูมิภาคที่อาจรักษาและเพิ่มคะแนนเสียงให้แก่โจโควี  ส่วนในระบอบการเมืองที่ความชอบธรรมของรัฐบาลไม่ได้อิงกับการเลือกตั้ง กลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่ใช่ชนชั้นนำยากที่จะมีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบาย เนื่องจากไม่มีช่องทางที่เป็นทางการ การออกแบบนโยบายในกลุ่มประเทศเหล่านี้จึงมักเป็นผลมาจากการตกลงกันระหว่างกลุ่มชนชั้นนำและตัวแทนของรัฐบาลจีนที่มีเป้าหมายในการใช้รถไฟความเร็วสูงสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจในรูปแบบใหม่

ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มพลังภายในรัฐสามารถชี้ให้เห็นถึงชะตากรรมของโครงการได้มากพอกับแบบแผนของโครงการ เพราะโครงการรถไฟความเร็วสูงส่วนใหญ่มักใช้ทรัพยากรที่รัฐเป็นเจ้าของและต้องพึ่งพาเจ้าหน้าที่รัฐที่มีความชำนาญทางเทคนิคและกฎหมาย ในหลายครั้ง โครงการฯ ดำเนินไปได้อย่างล้าช้า จากการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐในบางหน่วยงานที่ต้องพยายามเดินตามกฎหมายและระเบียบทางราชการอย่างระมัดระวัง เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้พวกเขามีความผิดได้ เช่น การก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงในอินโดนีเซียที่ล่าช้าไปเป็นเวลาหลายเดือนจากแผนที่วางเอาไว้ เพราะทางองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารโครงการฯ ต้องรอให้หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องออกใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการก่อสร้างให้ครบเสียก่อน กรณีศึกษาในอินโดนีเซียเผยให้เห็นว่า รัฐบาลเจ้าบ้านและตัวแทนของรัฐบาลจีนที่ต้องการดำเนินโครงการต้องเผชิญทั้งข้อเรียกร้องของกลุ่มพลังทางสังคม และแรงจูงใจของหน่วยงานภายในรัฐ

ความสัมพันธ์ระนาบสุดท้ายที่เกี่ยวข้องกับตัวแทนของรัฐบาลเจ้าบ้านและรัฐบาลจีนไม่ได้เป็นเรื่องของการเมืองระหว่างประเทศอย่างบริสุทธิ์เสียทีเดียว เนื่องด้วยตัวแทนของรัฐบาลเจ้าบ้านต้องเป็นตัวแทนของกลุ่มพลังทางสังคมในประเทศไม่มากก็น้อย และตัวแทนของรัฐบาลเจ้าบ้านจำเป็นต้องประสานความร่วมมือกับหน่วยงานอื่นที่อยู่ในรัฐเจ้าบ้านด้วย อีกนัยหนึ่ง ตัวแทนของรัฐบาลจีนไม่ได้เจรจากับรัฐบาลเท่านั้น แต่ยังต้องต่อรองกับกลุ่มพลังอื่นทั้งที่อยู่ในสังคมและรัฐ

ในขณะเดียวกัน ตัวแทนของรัฐบาลจีน โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจ (state-owned enterprises) ที่เกี่ยวข้องกับกิจการรถไฟยังเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการจัดสรรค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่เกิดจากโครงการรถไฟความเร็วสูง เพราะตัวแทนเหล่านี้มีลักษณะเป็น "รัฐวิสาหกิจข้ามชาติ (state-owned multinational corporations – SOMNCs)" ที่จำเป็นต้องแสวงหาผลกำไรสูงสุดไปพร้อมกับทำตามวัตถุประสงค์ของรัฐ แต่รัฐวิสาหกิจข้ามชาติเหล่านี้ได้เปรียบจากความช่วยเหลือทั้งทางการเงินและการเมืองจากรัฐที่ตนเองสังกัดอยู่ ในกรณีที่ตัวแทนของรัฐบาลจีนต้องแบกรับความเสี่ยงเพิ่มขึ้นผ่านการเป็นส่วนหนึ่งของกิจการร่วมทุน (joint-venture) กับตัวแทนของรัฐบาลเจ้าบ้านในโครงการรถไฟความเร็วสูงดังที่เกิดขึ้นในเส้นทางจากจาการ์ตาไปบันดุง ตัวแทนของรัฐบาลจีนมักเรียกร้องการแบ่งปันผลประโยชน์จากการบริหารจัดการที่ดินและสินทรัพย์ที่เป็นรายได้ก้อนใหญ่ที่เกิดจากโครงการฯ เพื่อชดเชยความเสี่ยงทางการเงินที่เพิ่มขึ้นจากการเข้าไปลงทุนอย่างเต็มตัวมากขึ้น การเรียกร้องผลประโยชน์ข้างต้นแสดงว่า ตัวแทนของรัฐบาลจีนกลายเป็นหนึ่งในเงื่อนไขที่ทำให้ต้องมีการจัดสรรค่าทางเศรษฐกิจเสียใหม่

บทสรุป : เส้นแบ่งระหว่างการเมืองภายในประเทศและระหว่างประเทศ

กรอบการมองที่วางอยู่บนความสัมพันธ์สามระนาบเสนอข้อถกเถียงว่า การเข้าใจกระบวนการก่อตัวและการบรรลุของนโยบายการพัฒนาโครงการรถไฟความเร็วสูงที่สาธารณรัฐประชาชนจีนเข้ามาเกี่ยวข้องในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จำเป็นต้องพิจารณาทั้งบทบาทของตัวแสดงที่ปฏิบัติการแทนรัฐบาล และกลุ่มพลังทางสังคมที่เข้ามาเกี่ยวข้อง รวมไปถึงเงื่อนไขทางสถาบันการเมืองที่เปรียบเสมือนจุดอ้างอิงในการแบ่งสรรอำนาจไปยังกลุ่มผลประโยชน์หรือตัวละครต่างๆ ในแต่ละประเทศ กรอบการมองนี้จึงนำไปสู่คำถามที่ว่า เราสามารถแบ่งการเมืองภายในประเทศและระหว่างประเทศออกจากกันอย่างเด็ดขาดได้ในทุกกรณีหรือไม่ เพราะประสบการณ์การพัฒนาโครงการรถไฟความเร็วสูงในภูมิภาคอุษาคเนย์แสดงให้เห็นว่า ในหลายครั้ง เงื่อนไขและตัวแสดงในการเมืองระหว่างประเทศก็ถูกดูดซับจนกลายเป็นหนึ่งในปัจจัย หรือกลุ่มผลประโยชน์ที่มีผลต่อทิศทางการเปลี่ยนแปลงของการเมืองในประเทศ

การดูดซับของเงื่อนไขและตัวแสดงในการเมืองระหว่างประเทศสู่การเมืองภายในประเทศเป็นการยืนยันถึงความสามารถและความเป็นอิสระของรัฐ และกลุ่มพลังทางสังคมของประเทศเล็กประเทศน้อยในการต่อรองและคัดง้างกับตัวแทนของมหาอำนาจได้ไม่มากก็น้อย ดังนั้น รัฐและกลุ่มพลังทางสังคมจึงมีศักยภาพในการก่อรูปนโยบายที่เอื้อต่อการพัฒนาที่เหมาะสมกับพวกเขา ผ่านการเจรจากับตัวแทนมหาอำนาจ แต่น่าเศร้าที่ในบางครั้ง ศักยภาพดังกล่าวไม่ได้ถูกเติมเต็ม จากสาเหตุอะไรก็ตาม

เชิงอรรถ

หมายเหตุ*  บทความนี้ดัดแปลงจากเนื้อหาของการเสวนา “เส้นทางสู่อำนาจ: รถไฟมังกรและเศรษฐศาสตร์การเมืองในอาเซียน” ในวันพุธที่ 22 มกราคม พ.ศ. 2563 ณ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วิทยาเขตท่าพระจันทร์

[1] อาจารย์ประจำหลักสูตรรัฐศาสตร์ สำนักวิชารัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์

[2] รายละเอียดของข้อถกเถียงทำนองนี้สามารถอ่านเพิ่มได้ในงานดังต่อไปนี้

• Arase, David. 2015. “China’s Two Silkroads Initiatives: What it Means for Southeast Asia.” In Southeast Asian Affairs 2015, edited by Daljit Singh, 25-45. Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute.
• Chan, Gerald. 2018. Understanding China’s New Diplomacy: Silk Roads and Bullet Trains. Cheltenham: Edward Elgar.

[3] สำนักเมอร์ดอค (Murdoch School) เป็นกระแสการเคลื่อนไหวทางภูมิปัญญาของนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับศูนย์วิจัยเอเชีย (Asia Research Centre) มหาวิทยาลัยเมอร์ดอค (Murdoch University) ที่ตั้งอยู่ในภูมิภาคตะวันตกของประเทศออสเตรเลีย (Western Australia)  สำนักฯ ใช้แนวทางเศรษฐศาสตร์การเมืองเชิงวิพากษ์ (critical political economy) ที่พิจารณานโยบายและสถาบันในฐานะผลลัพธ์ของความขัดแย้งของกลุ่มพลังในสังคม (social conflicts) ในการศึกษาความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและการเมืองในประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้  งานพื้นฐานในการทำความรู้จักสำนักนี้คือหนังสือ Political Economy of South-East Asia ทั้งสามฉบับพิมพ์ (edition) ที่มี Garry Rodan, Kevin Hewison, and Richard Robison เป็นบรรณาธิการร่วมกัน