วิกฤตในวิกฤต คือการไม่รู้จักการบริหารวิกฤต / บทความพิเศษ สมชัย ศรีสุทธิยากร

บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

วิกฤตในวิกฤต

คือการไม่รู้จักการบริหารวิกฤต

การแพร่ระบาดของไวรัสอันตราย โควิด-19 น่าจะเป็นวิกฤตที่ใหญ่ที่สุดของมนุษยชาติในยุคนี้ เพราะนับแต่จุดเริ่มต้นของการแพร่ระบาดในเดือนธันวาคม พ.ศ.2562 (2019) มาจนถึงปัจจุบัน มีผู้ติดเชื้อราว 147 ล้านคน และเสียชีวิตทั่วโลกมากกว่า 3.1 ล้านคนแล้ว (ข้อมูล ณ วันที่ 26 เมษายน 2564)

สำหรับในประเทศไทยมีผู้ติดเชื้อกว่า 50,000 ราย เสียชีวิตไปแล้วกว่าหนึ่งร้อยคน และที่ยังอยู่ในภาวะวิกฤตอีกหลายร้อยชีวิต สิ่งที่น่าตระหนกนั้นไม่ใช่เรื่องจำนวน แต่กลับมาจากการที่รัฐบาลในฐานะผู้บริหารสถานการณ์วิกฤตที่ไม่สามารถมีมาตรการที่ทันต่อสถานการณ์ ไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นเชื่อถือแก่ประชาชนในประเทศ กลายเป็นภาวะตื่นตระหนกให้แก่ประชาชนจนกลายเป็นประเด็นวิพากษ์วิจารณ์ต่อรัฐบาลมิใช่น้อย

คำชี้แจงจากรัฐบาล หรือแม้แต่การแถลงของนายกรัฐมนตรี แทนที่จะเป็นการผ่อนคลายสถานการณ์กลับกลายเป็นประเด็นที่ถูกนำมาขยายต่อในเชิงลบ

หรือการบริหารวิกฤตของรัฐบาลชุดนี้อยู่ในภาวะวิกฤต

ประเทศไม่ได้ขาดทรัพยากร

รัฐบาลได้ออกพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ตั้งแต่วันที่ 19 เมษายน พ.ศ.2563 เป็นวงเงินมากถึง 1.9 ล้านล้านบาท แม้จะได้รับคำวิจารณ์ว่าจะเป็นสร้างหนี้ให้กับคนไทยในอนาคต แต่หลายฝ่ายก็ยอมรับว่าเป็นความจำเป็นที่ต้องดำเนินการ

ในด้านการใช้อำนาจตามกฎหมายพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2558 รัฐบาลโดยมติของคณะรัฐมนตรีได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม พ.ศ.2563 และมีมติต่ออายุมาเรื่อยๆ รวม 11 ครั้ง โดยครั้งล่าสุดให้มีผลถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2564 และนอกจากนี้ รัฐบาลยังมีอำนาจตาม พ.ร.บ.ควบคุมโรคติดต่อ พ.ศ.2558 ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดโดยคำเสนอแนะของคณะกรรมการโรคติดต่อประจำจังหวัด สามารถสั่งการใดๆ เพื่อเฝ้าระวัง ป้องกัน หรือระงับยับยั้งการเกิดโรคระบาดได้ตามสมควรอย่างเป็นอิสระ

ทางการแพทย์ ประเทศไทยจัดอยู่ในอันดับที่ 8 ของโลกในการประเมินดัชนีการดูแลสุขภาพ (Health Care Index) ที่ประเมินโดย NUMBEO โดยเป็นอันดับ 4 ของเอเชีย รองจาก ไต้หวัน เกาหลี และญี่ปุ่น

หากแต่เงินมี กฎหมายให้อำนาจ ระบบสาธารณสุขพร้อม ข้าราชการทั้งแผ่นดินบังคับบัญชาได้ แต่ยังไม่สามารถจัดการภาวะวิกฤตได้ดี

หลักของ 5 P

ที่ทดสอบความสามารถในการจัดการ

หลักพื้นฐานของการบริหารในภาวะวิกฤต (Crisis Management) คือหลักของ 5 P (5 Ps Principles for Crisis Management) ได้แก่ Predict, Prepare, Prevent, Perform, Post-action หรือการทำนาย การจัดเตรียม การป้องกัน การปฏิบัติ และการติดตามผลการดำเนินการ

การทำนาย (Predict) หรือการพยากรณ์อย่างถูกต้องใกล้เคียงย่อมนำไปสู่การวางแผนที่ถูกต้องในการจัดเตรียมและป้องกันวิกฤตต่างๆ ได้อย่างเหมาะสม ทำให้เราสามารถรู้ว่าควรใช้ทรัพยากรที่มีลงไปสนับสนุนเรื่องใด จัดเตรียมเรื่องใดเป็นลำดับความสำคัญก่อนหลัง

หากคาดการณ์จำนวนผู้ป่วยที่ต้องเข้ารับการรักษาได้ถูกต้อง จำนวนเตียงหรือเตียงสนามต้องมีจำนวนที่เพียงพอมิให้ต้องเป็นกังวล จำนวนยาและเวชภัณฑ์ต่างๆ ที่ใช้ต้องไม่ขาดแคลน

ในด้านการจัดเตรียม (Prepare) หากบริหารจัดการดีต้องรู้ว่าทุกเรื่องของกระบวนการทำงานนั้นต้องใช้เวลา วัคซีนต้องเจรจา ต้องทำสัญญา ต้องรอเวลาการส่งมอบ การจัดเตรียมวัสดุอุปกรณ์ทุกอย่างต้องมีระยะเวลาในการจัดหาและต้องเผื่อแผนสำรองเผื่อเหลือเผื่อขาด บางทีอาจต้องยอมที่จะให้มีการดำเนินการซ้ำซ้อน (redundancy) เช่น เจรจาหาวัคซีนแบบคู่ขนานจากหลายแหล่ง เพื่อป้องกันสถานการณ์ที่ตัวใดตัวหนึ่งมีปัญหา

สำหรับการป้องกัน (Prevent) นั้น ต้องยอมรับว่าเราทำได้ดี โดยสามารถสร้างความร่วมมือจากประชาชนในการป้องกันการกระจายของโรคได้เป็นอย่างดี แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นในแต่ละรอบของการระบาด กลับเป็นความไม่ระมัดระวังหรือขาดความรับผิดชอบจากหน่วยงานภาครัฐหรือจากกลุ่มอภิสิทธิ์ชนเสียมากกว่า เช่น กรณีการระบาดจากสนามมวย กรณีแรงงานพม่าที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย จนถึงกรณีสุดท้ายของการสังสรรค์ของผู้มีฐานะในสังคม

การป้องกันที่ดีจึงจำเป็นต้องเกิดขึ้นจากความร่วมมือทุกฝ่าย มิใช่ให้ประชาชนร่วมมือแต่เหล่าอภิสิทธิ์ชนมีข้อยกเว้น

การปฏิบัติแบบราชการที่เป็นปัญหา

มองในมุมของการปฏิบัติ (Perform) ดูน่าจะเป็นปัญหายิ่งสำหรับประเทศไทย เพราะกลไกการทำงานในระบบราชการเป็นเรื่องของการรวมศูนย์และเป็นไปตามกฎระเบียบจนยากที่การบริหารภายใต้ภาวะวิกฤตจะสามารถแทรกตัวเข้าไปแทนที่ในสถานการณ์ฉุกเฉินจำเป็นได้

ยิ่งมี พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ยิ่งมีผู้นำประเทศที่มีบุคลิกไม่รับฟังปัญหาและใช้อารมณ์ในการบริหารงาน ยิ่งมีความเกรงกลัวที่จะทำผิดไปจากกฎระเบียบ ดังนั้น เราจะเห็นกระบวนการจัดการที่เน้นวิธีการ (Means) มากกว่าจุดหมายปลายทาง (Ends) และนำไปสู่ความยืดยาวในการตัดสินใจกลายเป็นผลเสียต่อสถานการณ์ในหลายๆ ครั้ง

ตัวอย่างที่ชัดเจน คือการขอนำเข้าวัคซีนจากภาคเอกชนที่มีข่าวว่าต้องจัดเตรียมเอกสารเป็นพันหน้าและต้องใช้เวลานับเดือนกว่าที่คณะกรรมการอาหารและยาจะอนุมัติ ทั้งๆ ที่วัคซีนเหล่านี้มีผลการทดสอบและได้รับการรับรองจากประเทศที่มีความเจริญก้าวหน้าทางการแพทย์ยิ่งกว่าไทยมากมาย

แต่เรายังติดว่า ทุกเรื่องต้องผ่าน อ.ย. หากไม่ผ่านไม่สามารถนำมาใช้ได้

เหมือนบ้านกำลังไฟไหม้ แต่ต้องรอการตรวจว่าถังดับเพลิงมีคุณภาพหรือไม่ ไม่เช่นนั้นเอาไปดับเพลิงไม่ได้

อีกประเด็นหนึ่งที่สมควรให้ผู้บริหารต้องพึงกังวล คือการกำหนดแผนการแจกจ่ายและฉีดวัคซีนให้กับประชาชน ที่เขียนไว้อย่างสวยหรูว่า จะฉีดวัคซีนรวม 100 ล้านโดสภายในสิ้นปี 2564 โดยในกลุ่มสุดท้ายคือประชาชนทั่วไปจะได้เริ่มฉีดในเดือนสิงหาคม 2564 เดือนละ 10 ล้านโดส

คำถามที่ท้าทายยิ่งคือ รัฐจะบริหารจัดการการฉีดอย่างไร เดือนละ 10 ล้านโดส หรือเท่ากับวันละกว่า 300,000 ราย ในเมื่อพิจารณาจากสถิติที่สามารถทำได้นับแต่นำเข้าวัคซีนมาเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2564 บัดนี้ผ่านไปสองเดือน สามารถฉีดได้เพียง 1 ล้านโดส หรือเท่ากับเดือนละ 500,000 โดส หรือตกเฉลี่ยวันละไม่ถึง 20,000 คน

จะจัดหาบุคลากร สถานที่ ระบบการนัดหมาย ระบบธุรการรองรับ การซักซ้อมการดำเนินงาน การทดลองจับเวลาในการปฏิบัติแล้วนำมาใช้ในการวางแผนจัดการจริงอย่างถูกต้องเหมาะสม ทุกอย่างเป็นเรื่องท้าทายสมรรถนะการบริหารราชการในภาวะวิกฤตทั้งสิ้น

ประการสุดท้าย ในเรื่องการติดตามผล (Post-action) ที่แม้จะยังไม่เห็นได้ชัดเจนนัก แต่ด้วยพฤติกรรมการบริหารราชการไทย ข้อมูลในเชิงลบมักถูกซ่อนเร้น นิยมนำเสนอข้อมูลเชิงบวกในลักษณะยกยอปอปั้นผลงาน จึงเป็นเรื่องสมควรวิตกว่า เราจะได้ข้อเท็จจริงที่นำไปสู่การแก้ไขปัญหา หรือได้เพียงตัวเลขความสำเร็จที่งดงามรายงานต่อผู้บริหาร

อย่างที่กล่าวไว้ในตอนต้น ประเทศมิได้ขาดทรัพยากร มิได้ขาดเครื่องหมายทางกฎหมาย บุคลากรทางการแพทย์ของเราเป็นที่รับรู้ในด้านความสามารถ การบริการสาธารณสุขของเราไม่เป็นรองใครในโลก

เพียงแต่ความสามารถในการบริหารวิกฤตของนักการเมืองที่มีอำนาจในปัจจุบัน “อาจอยู่ในขั้นวิกฤต”