รัฐบาลถังแตกจริงไหม? เข้าใจหนี้สาธารณะประเทศไทย 101 กับ ‘แพตริเซีย มงคลวนิช’
หนี้สาธารณะสูงเท่าไหร่? = รัฐบาลถังแตก
ถ้าใครตามข่าวกันต่อเนื่อง ยังจำกันได้ไหมนะ ในช่วงการระบาด COVID-19 มีข่าวการกู้เงินของรัฐบาลจำนวน 1 ล้านล้านบาท ผ่าน พ.ร.ก.พิเศษ เพื่อเอามาพยุงเศรษฐกิจไม่ให้พังทลายจากการที่กิจกรรมต่างๆ หยุดชะงัก
และขอไล่เรียงย้อนกลับไปหน่อย - นับตั้งแต่การเข้ามาบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557 ได้มีการกู้เงินชดเชยขาดดุลงบประมาณปี พ.ศ.2558-2564 จำนวน 3.285 ล้านล้านบาทไปแล้ว
แน่นอนว่าทันทีที่พรก.พิเศษผ่านสภาฯ ไฟเขียวให้กระทรวงการคลังกู้เงิน 1 ล้านล้านมาแก้ปัญหาโรคระบาด (ซึ่งล่าสุดได้อนุมัติวงเงินกู้ไปแล้ว 387,981.8 ล้านบาท) มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันสนั่นลั่นทุ่ง เพราะดันเป็นยอดกู้เงินของคณะรัฐบาลไทยสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ‘รัฐบาลถังแตกแล้ววว’ นี่ก็อีกเสียงที่เซ็งแซ่เต็มทั่วโลกอินเทอร์เน็ตและหน้าหนึ่งหนังสือพิมพ์
เป็นอย่างนั้นจริงหรือ? The MATTER ได้ไปนั่งฟัง ‘แพตริเซีย มงคลวนิช’ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ซึ่งดูแลการกู้เงินของภาครัฐโดยตรง พูดถึงประเด็นนี้บนเวที ‘iTax 2020’ ว่ามันเป็นยังไงกันแน่
หนี้สาธารณะคืออะไร? ไทยมีหนี้อยู่กี่บาท
แพตริเซียอธิบายเริ่มต้นแบบเข้าใจง่ายๆ ว่า หนี้สาธารณะคือการกู้เงินรัฐ ไม่ว่าจะ…
รัฐวิสาหกิจ ราชการ หรือหน่วยงานรัฐอื่นๆ ทั้งหมดถือเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมาย
“ถามว่าจริงๆ แล้วจำนวนหนี้สาธารณะในไทยเยอะจริงหรือเปล่า ถ้าวัดตัวเลขว่ามันกี่ล้านๆ ตัวเลขมันก็จะดูเยอะนิดหนึ่ง ประมาณ 7.6 ล้านล้านบาท แต่ในแง่ของสากล เวลาเราวัดหนี้สาธารณะ เราจะวัดเป็นสัดส่วน % ต่อจีดีพี”
จีดีพี หรือ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ หรือ Gross Domestic Product (GDP) หมายถึง มูลค่าตลาดของสินค้าและบริการขั้นสุดท้ายที่ถูกผลิตภายในประเทศในช่วงเวลาหนึ่งๆ โดยไม่คำนึงว่าผลผลิตนั้นจะผลิตขึ้นมาด้วยทรัพยากรของชาติใด อธิบายต่ออีกหน่อยให้เข้าใจง่ายขึ้น จีดีพีเป็นอีกเครื่องตัวบ่งชี้ถึงมาตรฐานการครองชีพของประชากรในประเทศนั้นๆ ยิ่งจีดีพีสูง ก็หมายถึงเศรษฐกิจดี (อย่างไรก็ตามเลขจีดีพีก็มีกับดักอยู่ เพราะไม่สามารถวัดคุณภาพชีวิตที่แท้จริงของประชากรทั้งหมดได้)
แพตริเซียบอกว่า เมื่อจำนวนหนี้สาธารณะโตขึ้นมา ก็จะมีสิ่งที่อ้างอิงคู่กันมาก็คือว่า ‘ปริมาณเศรษฐกิจใหญ่แค่ไหน’ ถ้าปริมาณเศรษฐกิจใหญ่ จำนวนเงินที่เป็นหนี้สาธารณะก็จะใหญ่ตาม
“อย่างประเทศที่มีหนี้สาธารณะใหญ่สุดคือญี่ปุ่น มีหนี้สาธารณะเยอะแทบจะเป็นอันดับ 1 ของโลก เป็นเพราะเศรษฐกิจเขาก็ใหญ่ ของอเมริกาเองก็สูงมาก”
“ญี่ปุ่นหนี้สาธารณะ 234% ต่อจีดีพี ส่วนของอเมริกาประมาณ 130% ต่อจีดีพี แล้วของไทยล่ะ? ณ วันนี้ ของเราอยู่ที่ 47.9% ของจีดีพี” แพตริเซียบอก
แล้วจำนวนตัวเลข 47.90% ถือว่าสูงที่สุดในประวัติศาสตร์หรือเปล่า?
“ถามว่ามันสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทยหรือเปล่า? เปล่า วันที่สูงที่สุดของไทยคือปี พ.ศ.2541 ก็คือช่วงวิกฤตต้มยำกุ้ง เพราะเรามีการกู้เงินจำนวนมาก ถามว่าจำนวนเงินที่กู้คราวนั้น น้อยกว่าวันนี้มากมายก่ายกอง เพราะวันนั้นปริมาณเศรษฐกิจ ของไทยยังเล็กมาก ตัวงบประมาณเองก็น้อยมาก จีดีพีก็ต่ำมาก ดังนั้นจำนวนหนี้จึงไม่เท่าวันนี้ แต่เปอร์เซ็นต์หนี้ต่อจีดีพีวันนั้นสูงเกือบ 60 % ของจีดีพีเลย” ผอ.สำนักหนี้ไทยไล่เรียงให้เราฟัง
เธอยังบอกอีกด้วยว่า ที่เงินกู้สาธารณะไทยมันดูเยอะ เพราะว่าคำว่า ‘เงินกู้สาธารณะไทย’ มันกว้างมาก เพราะเราเอาเม็ดเงินที่รัฐวิสาหกิจกู้มารวมด้วย
“อย่าง ปตท. เป็นหนึ่งในบริษัทที่ใหญ่มาก ลงทุนเยอะมาก ทุกอย่างที่ ปตท. กู้ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะหมด แต่ถ้าเรามาดูกันจริงๆ ว่าหนี้สาธารณะที่รัฐบาลรับภาระว่านั่นคือสิ่งที่กระทรวงการคลังกู้ และรัฐบาลต้องรับชำระหนี้และต้องเป็นคนจ่ายดอกเบี้ยก็ 39% ของจีดีพีเท่านั้นเอง”
ตรงไหนคือเพดานการกู้หนี้สาธารณะของไทย
นักเศรษฐศาสตร์ กระทั่งสื่อ ต่างพูดเป็นเสียงเดียวกันในหลายเดือนที่ผ่านมาว่า หนี้สาธารณะกำลังจะชนเพดานแล้ว ซึ่งเพดานสีแดงนั่นก็คือ เมื่อหนี้เกิน 60% ของจีดีพี (ปัจจุบันเราอยู่ที่ 47.9%)
ซึ่งแพตริเซียขอแก้ความเข้าใจผิดเล็กน้อยว่า 60% ของจีดีพี เป็นแค่กรอบเท่านั้น ไม่ใช่กฎหมาย
“60% ของจีดีพีมันเป็นกรอบที่ภาครัฐมองว่า ความมั่นคงทางการคลังที่เหมาะสมกับ ประเทศไทยในภาวะปกติ คือหนี้ไม่ควรจะเกินเท่านี้ แต่ก่อนเปอร์เซ็นต์อยู่ที่ 65 และพอเราเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ(ต้มยำกุ้ง) ซึ่งหลังจากนั้นเราทำตัวเลขให้ต่ำลงมากว่า 60% ได้ มันก็มีการสร้างชาเลนจ์ของกระทรวงการคลังว่า จะทำยังไงให้ตัวเลขหนี้ต่ำกว่า 60% มันไม่ได้อยู่ในกฎหมายใดๆ ทั้งสิ้น
แล้วถ้ามันเกิน 60% ขึ้นมาทำยังไงล่ะ สบน. เราก็ต้องทำรายงานกระทรวงฯ ไปเข้าครม.บอกว่าตอนนี้หนี้มันถึง 60% แล้วนะ จะมีการบริหารยังไงให้มันต่ำกว่านั้น แต่ถามว่าเกินได้ไหม เกินได้ ไม่ได้มีอะไรผิดกฎหมาย โดยเฉพาะในภาวะปัจจุบัน ที่ภาวะเศรษฐกิจเป็นแบบนี้ โควิดมาแบบนี้ รัฐบาลทั่วโลกต้องการใช้เงิน”
เธอบอกว่า ปีนี้ปีเดียว หนี้สาธารณะโลกกระโดดขึ้นไปเกือบ 30%
สำหรับคำถามว่าประเทศไทยมีโอกาสแตะเพดาน 60% ที่เป็นหลักไมล์ต้องห้ามไหม? แพตริเซียตอบให้เราฟังว่ายังไม่มี พร้อมอธิบายว่า อย่างน้อยใน 5 ปีข้างหน้านี้ เธอยังยืนยันได้ว่าตัวเลขจะยังไม่แตะเพดาน อาจจะแค่เฉียดๆ แต่ถึงแตะแล้ว ก็ไม่ใช่เรื่องน่ากังวลขนาดนั้น
“แม้ว่าแตะแล้ว อย่างที่เรียนไปแล้วว่า ก็ไม่ใช่เรื่องที่ประเทศจะถล่ม แต่ต้องมาดูว่าเราจะบริหารยังไงให้มันกลับลงมาเหมือนกราฟที่เราเห็นว่ามันเคยขึ้นไปเกือบ 60% แล้วมันก็ลงมา 35% ได้ นั่นคือต้องทำให้เศรษฐกิจมันหมุนเวียนให้ได้ เงินที่กู้มาใช้ให้ถูกที่ถูกทางเพื่อให้เศรษฐกิจหมุน อันนี้คือสิ่งที่สำคัญที่สุด” เธอย้ำชัด
ตอบคำถามสำคัญ ‘รัฐบาลถังแตกจริงไหม?’
“รัฐบาลถังแตกแล้ว ฐานะทางการคลังของประเทศแย่แล้ว จริงหรือเปล่า?” เธอทวนคำถามหนึ่งครั้งก่อนเริ่มต้นอธิบายต่อ
แพตริเซียเปรียบเทียบว่า ประเทศ ก็คือบริษัทหนึ่ง เพียงแต่สเกลต่างกันเยอะ โดยเธอให้ลองคิดเทียบดู ถ้าบริษัทหนึ่งๆ รู้ว่ามีรายได้ X บาท รายจ่าย Y บาท
เมื่อรายได้ X บาทไม่พอกับรายจ่าย บริษัทต้องมีการลงทุนเลยต้องกู้เงินมาลงทุน
“ถามว่า บริษัทนั้นถังแตกไหม แตกหรือยัง? ยังไม่แตกหรอก คือการกู้เงินของบริษัทนั้น ถามว่าบริษัทเมื่อมีรายได้เข้ามา 100% ของรายได้ที่เข้ามาใช้เงินตัวเองในการลงทุนหมดไหม - ไม่ ส่วนใหญ่ก็กู้มาเพื่อไปลงทุน เพราะว่า rate of return มันคุ้มกว่าที่จะใช้เงินตัวเอง”
“ด้วยความที่ปลายปีที่แล้วได้มีการกู้แล้วกู้อีก กู้แล้วกู้อีก คนก็เลยถาม ข่าวก็เลยบอกว่ารัฐบาลถังแตก วันดีคืนดีทุกกรุ๊ปไลน์ก็มีคนทักมาถาม เราได้ขึ้นรูปคู่กับนายกว่า รัฐบาลถังแตก แต่จริงๆ แล้วหนี้สาธารณะเป็นตัวปัจจัยหนึ่งเท่านั้นที่จะบ่งชี้ สิ่งที่สำคัญที่สุดที่พวกเราก็ควรจะดูร่วมไปด้วยก็คือ ‘ความสามารถในการชำระหนี้’”
“ถามว่าความสามารถในการชำระหนี้และภาระดอกเบี้ยของประเทศไทยเยอะแค่ไหน มาตรฐานสากลวางไว้ว่า ภาระของดอกเบี้ยต่อรายได้รัฐบาล ไม่ควรจะเกิน 10% และถ้าถามว่าภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ที่เท่าไหร่ตอนนี้ ประมาณ 6-7% ซึ่งต่ำมาก แต่ถ้าประเทศไหนเกิน 25% ขึ้นไป อันนั้นแหละค่ะ คำเตือนเริ่มมาแล้ว”
เมื่อรายได้ประเทศมาจากภาษี แล้วทำไมต้องกู้? กู้ไปเพื่อทำอะไรบ้าง?
น่าจะเป็นความรู้พื้นฐานว่ารายได้ของแต่ละประเทศมาจากเงินภาษี และกิจการของรัฐ ในเมื่อรัฐมีรายได้อยู่แล้ว ทำไมต้องกู้กันล่ะ?
“รายได้ของรัฐบาลมาจากอะไร? มาจากภาษี ภาษีก็มาเป็นรายได้ของรัฐ หลังจากนั้นก็เอาไปลงรายจ่ายตามประเภทต่างๆ เรารู้แล้วว่าเราขาดเงินอีกเท่าไหร่เราก็กู้เงินเพื่อเอามาลงทุนเพื่อทำให้รายจ่ายกับรายได้มันบาลานซ์กัน หนี้มาเติมเต็มบาลานซ์กับรายได้ ดังนั้นถามว่ารัฐบาลถังแตกหรือยัง ไม่นะคะ แค่รัฐบาลบริหารการใช้เงินโดยวิธีการกู้เงินด้วย”
แพตริเซียอธิบายเป็น 3 ก้อนใหญ่ๆ ว่าเงินกู้ใช้ไปทำอะไรบ้าง
ลงทุนกิจการของรัฐเพื่อเพิ่มรายได้ แก้วิกฤติ เช่น COVID-19 รัฐบาลมีงบประมาณใช้ก็จริง แต่จัดสรรไปใช้ในเรื่องอื่นๆ ทั้งหมดแล้ว และรัฐบาลต้องการใช้เงินเพิ่มในเรื่องนี้ การพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะในเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน หรือ Public Service ดูแลตลาดตราสารหนี้ ตลาดตราสารหนี้ที่ใหญ่ที่สุดก็คือตลาดพันธบัตรของรัฐบาล “ทุกคนบอกว่า โอ้โห รัฐกู้เยอะเหลือเกิน กู้เป็นประวัติศาสตร์ชาติไทย แต่พอไปแคะตัวเลขจริงๆ สิ่งที่รัฐกู้คือ
คมนาคม 26% สาธารณูปการ คือเรื่องน้ำ เรื่องไฟ 13% เศรษฐกิจและสังคม 11% การศึกษาและวิทยาสศาสตร์ 7% สาธารณะสุข 3% ลงทุนทั่วไปอีก 11% และมีกู้ตาม พรก.พิเศษที่ออกมาต่างๆ ไม่ว่าจะเพราะโควิด หรือโครงการไทยเข้มแข็ง ทุนหมุนเวียน ฯลฯ เงินกู้ไม่ได้ไปลงการศึกษาเยอะเท่าไหร่ เพราะใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นหลัก การใช้เงินกู้มันจะดูเรื่องความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจเป็นหลัก”
“ถามว่าโครงการต่างๆ ใครเป็นคนดู ใครเป็นคน approve หน่วยงานของรัฐทำเองหรือเปล่า?มีหน่วยงานคือสภาพัฒน์ฯ เป็นคนดูความเป็นไปได้ทางการเงินของโครงการนั้นๆ โครงการที่ขอมาจำนวนมากที่สภาพัฒน์ฯ ดูแล้วไม่ใช่ ก็ตกไป”
“ถ้าจำเป็นต้องใช้ก็จำเป็นต้องกู้ นั่นก็คือหลักการ ตาม พรก. พิเศษ เรากู้ตามความจำเป็นเท่านั้น”
ทำยังไงให้รัฐไม่ต้องกู้ หรือกู้น้อยลง
ถ้าไม่อยากให้รัฐกู้ ประเทศต้องจ่ายหนี้ ในฐานะประชาชนทำอย่างไรได้บ้าง? แพตริเซียบอกว่า ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมสำคัญที่จะช่วยทำให้รัฐกู้เงินน้อยลงได้ ผ่านการจ่ายภาษีตามหน้าที่และกฎหมาย
“ถามว่าสาเหตุที่รัฐกู้เงินเพราะอะไร เพราะฝั่งรายได้ ก็คือภาษี มันไม่ได้ตามความจำเป็นของการใช้เงิน เพราะงั้นรัฐก็มีความจำเป็นที่จะต้องกู้เงินเข้ามา เพื่อเพิ่มเติมและเติมเต็ม หรือลงทุนก็แล้วแต่”
“สิ่งที่มีปัญหาตอนนี้ก็คือคนอยู่นอกระบบภาษีมากเกินไป หรือเป็นส่วนใหญ่ ย้อนกลับไปถามตัวเองว่ารายได้ที่ได้มา ท่านยื่นเสียภาษีครบแล้วหรือยัง คนรอบๆ ข้างของท่านที่มีรายได้เขายื่นเสียภาษีครบแล้วหรือยัง ถามว่าหน้าที่ของท่านที่ต้องเป็นผู้ประกอบการ จดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่ม ท่านเข้าระบบภาษีมูลค่าเพิ่มหรือยัง การเสียภาษีนิติบุคคลท่านเอารายได้ทั้งหมด มาเป็นบัญชีเล่มเดียวหรือยังหรือมีสองเล่มอยู่ เรื่องนี้ก็สำคัญเหมือนกัน”
illustration by Monsicha Srisuantang