Replacement Migration: ปรับตัวให้ทันเมื่อประชากรหดตัว

สุภรต์ จรัสสิทธิ์ – สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล

โลกกำลังหดตัว ครึ่งหนึ่งของประเทศทั่วโลกมีภาวะเจริญพันธุ์ต่ำกว่าระดับทดแทน หลายประเทศในเอเชียตั้งแต่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ กำลังพึ่งพาแรงงานต่างชาติเป็นทางรอด ขณะที่ไทยยังไม่มีทิศทางชัดเจน นี่อาจเป็นความท้าทายที่ไทยต้องเผชิญในอนาคต

หลายประเทศทั่วโลกกำลังเผชิญภาวะเจริญพันธุ์ต่ำกว่าระดับทดแทน (below replacement fertility) รวมถึงประเทศในเอเชีย เช่น เกาหลีใต้ (0.72) สิงคโปร์ (0.97) ญี่ปุ่น (1.20) และไทย (1.21) (ข้อมูล ณ ปี 2566) ขณะที่ยุโรปและอเมริกาเหนือเผชิญภาวะเกิดน้อยมานานจนมีนโยบายส่งเสริมการเกิดหลายรูปแบบที่ผนวกรวมไปในสวัสดิการทางสังคมที่ครอบครัวมีบุตรจะได้รับ ตั้งแต่การดูแลคุณแม่ระหว่างตั้งครรภ์จนกระทั่งเด็กเติบโตเข้าเรียนหนังสือ ในทางกลับกัน หลายประเทศในแอฟริกายังมีอัตราเจริญพันธุ์รวม (Total fertility rate (TFR)) สูงกว่า 4.0 ซึ่งสะท้อนว่ามีสัดส่วนประชากรวัยแรงงานสูงอยู่ ซึ่งแตกต่างจากบางประเทศในเอเชียที่กำลังเผชิญกับสังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว

จำนวนและร้อยละของประเทศที่มีภาวะเจริญพันธุ์ต่ำกว่าระดับทดแทน จำแนกตามทวีป ปี 2566

ที่มา: ธนาคารโลก อ้างอิงจาก World Population Prospects 2022 Revision

เมื่ออัตราการเกิดลดลงต่อเนื่อง โครงสร้างทางประชากรของหลายประเทศในเอเชียเริ่มเผชิญภาวะอัตราส่วนเกื้อหนุนที่ต่ำลงอย่างรวดเร็ว เนื่องจากจำนวนประชากรวัยทำงานช่วงอายุ 15-64 ปี มีน้อยลงเมื่อเทียบกับจำนวนผู้สูงอายุ ที่เพิ่มขึ้น ทำให้ภาระด้านบำนาญ สาธารณสุข และค่าใช้จ่ายทางสังคมสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว ซึ่งภายใต้สถานการณ์แรงงานหดตัวนี้ หลายประเทศพยายามส่งเสริมการเกิด ขยายอายุการทำงาน และลงทุนในทุนมนุษย์ แต่ล้วนเป็นมาตรการที่ต้องใช้เวลา จึงทำให้หลายประเทศใช้ Replacement Migration หรือการดึงแรงงานย้ายถิ่นมาทดแทนกำลังคนในประเทศที่ลดลง เพื่อชะลอผลกระทบทางเศรษฐกิจ

นโยบายเชิงรุกด้วยมาตรการดึงดูดแรงงานสู่ญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นเป็นหนึ่งในประเทศที่มีอัตราส่วนเกื้อหนุนต่ำที่สุด โดยมีแรงงานเฉลี่ยเพียง 1.8 คนหรือประมาณ 2 คนต่อผู้สูงอายุ 1 คน ทำให้ญี่ปุ่นขาดกำลังแรงงานจำนวนมาก แม้จะพยายามส่งเสริมการมีบุตรมาหลายทศวรรษ แต่ก็ไม่สามารถยกระดับอัตราเจริญพันธุ์ให้สูงขึ้นได้ ทำให้ต้องพึ่งพา Replacement Migration มากขึ้น และปรับนโยบายเปิดรับแรงงานต่างชาติ ลดความเข้มงวดในการยื่นขอวีซ่าของแรงงานในบางประเภท และปรับมาตรการดึงดูดแรงงานต่างชาติ

หนึ่งในมาตรการสำคัญคือการขยายระบบแรงงานต่างชาติทักษะเฉพาะ (Specified Skilled Worker: SSW) ทั้งด้านจำนวนและเพิ่มประเภทอุตสาหกรรม โดยเมื่อเดือนมีนาคม 2567 ญี่ปุ่นประกาศเพิ่มโควตารับแรงงานต่างชาติที่มีทักษะเฉพาะ กำหนดเป้าหมายสูงสุด 820,000 คน ภายในปี 2572 และเพิ่มสาขาอุตสาหกรรม จากเดิม 16 สาขา เป็น 19 สาขา เพื่อทดแทนแรงงานขาดแคลนในภาคขนส่ง ป่าไม้ และแปรรูปไม้ นอกจากนี้ ยังปรับมาตรการดึงดูดให้แรงงาน SSW (i) ที่อยู่อาศัยในญี่ปุ่นได้ไม่เกิน 5 ปี สามารถสอบเลื่อนระดับเป็นแรงงาน SSW (ii) ซึ่งไม่มีข้อจำกัดด้านระยะเวลาการอยู่อาศัยและสามารถพาครอบครัวมาอยู่ร่วมได้ ทำให้แรงงานสามารถอยู่อาศัยระยะยาวได้ ซึ่งแรงงานส่วนใหญ่มาจากจีน เวียดนาม และฟิลิปปินส์ เป็นสัดส่วนที่มากกว่าประเทศอื่นๆ

สำหรับกลุ่มแรงงานทักษะสูง (Highly Skilled Professional (HSP) จะมีสิทธิพิเศษผ่านระบบ The Japan System for Special Highly Skilled Professionals (J-Skip) ที่จะขอวีซ่าพำนักถาวรได้ภายใน 1 ปี ขณะที่ นักศึกษาต่างชาติที่จบจากมหาวิทยาลัยชั้นนำระดับโลก (Top 100) สามารถอยู่อาศัยและทำงานในญี่ปุ่นได้นานถึงสองปี ผ่านวีซ่าประเภท The Japan System for Future Creation Individual Visa (J-Find) มาตรการทั้งหมดนี้สะท้อนถึงความพยายามดึงบุคลากรคุณภาพเข้ามาเป็นกำลังแรงงาน เพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจและรองรับสังคมสูงวัยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เกาหลีใต้: แรงงานต่างชาติคือความจำเป็น

สำนักงานสถิติแห่งเกาหลีคาดประมาณว่าประชากรวัยทำงานจะลดลงจาก 37.4 ล้านคนในปี 2563 เหลือเพียง 24.1 ล้านคนภายในปี 2593 ซึ่งหมายถึงการหายไปของแรงงานกว่า 36% หากไม่มีแรงงานจากต่างประเทศเข้ามาทดแทน การหดตัวของกำลังแรงงานในสัดส่วนที่สูงเช่นนี้เป็นความท้าทายสำคัญที่ผลักดันให้เกาหลีใต้ต้องเปิดรับแรงงานย้ายถิ่นในหลากหลายระดับ ตั้งแต่งานประเภท 3D (Difficult, Dirty และ Dangerous) ไปจนถึงแรงงานทักษะกลางถึงสูง (Skilled Workers)

โดยมาตรการดึงดูดแรงงานต่างชาติที่มีทักษะกลางถึงสูง คือ การให้วีซ่าพำนักระยะยาว (F-2) และวีซ่าพำนักถาวร (F-5) ให้กับแรงงานที่ทำงานในพื้นที่ที่มีประชากรลดลง (population decline areas) เช่น จังหวัดชอลลา และคยองซัง โดยแรงงานที่เกาหลีใต้ต้องการคือแรงงานในอุตสาหกรรมการผลิต การเกษตร การประมง การก่อสร้าง และบริการ โดยเฉพาะในงาน 3D ขณะที่แรงงานต่างชาติกลุ่มใหญ่ที่สุดมาจากจีน (40%) รองลงมาคือ เวียดนามและไทย ซึ่งในปี 2567 เกาหลีใต้มีแรงงานต่างชาติเกิน 1 ล้านคนเป็นครั้งแรก แสดงให้เห็นว่าการย้ายถิ่นเป็นกลไกสำคัญต่อการรักษาความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางประชากรที่รวดเร็ว

สิงคโปร์: ออกแบบนโยบายอย่างมียุทธศาสตร์

สิงคโปร์มี TFR ต่ำกว่า 1.0 แต่ประเทศกลับสามารถรักษาอัตราการเติบโตของประชากรไว้ได้ เพราะอาศัยแรงงานย้ายถิ่นมาทดแทนประชากรที่ลดลง รัฐบาลสิงคโปร์มีการกำหนดยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนในการดึงดูดแรงงานต่างชาติในหลายระดับทักษะเพื่อสนับสนุนการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ดังนี้

- ในกลุ่มแรงงานทักษะสูง/ ผู้บริหารหรือผู้เชี่ยวชาญที่ถือบัตร Employment Pass (EP) ให้ได้รับสถานะผู้มีถิ่นที่อยู่ถาวร (Singapore Permanent Resident) หรือได้รับสัญชาติในภายหลัง

- ในกลุ่มแรงงานทักษะระดับกลางที่มีทักษะเฉพาะทาง เช่น ช่างเทคนิค เป็นผู้ที่ถือบัตร S Pass จะได้รับเงินเดือนขั้นต่ำที่สูงขึ้นจากเดิม

- ในกลุ่มแรงงานระดับช่างฝีมือหรือกึ่งฝีมือที่ถือบัตร Work Permit (WP) เช่น งานก่อสร้าง อู่ต่อเรือ งานรับใช้ในบ้าน งานผลิต งานบริการ และงานเกษตรกรรม ได้ขยายการรับแรงงานเพิ่มเติมในประเภทงานที่ขาดแคลน ได้แก่ พ่อครัว คนขับรถบรรทุก นอกจากนี้ ยังขยายรายชื่อประเทศต้านทางของแรงงานกลุ่มนี้จากเดิมคือ บังกลาเทศ อินเดีย เมียนมา ฟิลิปปินส์ ศรีลังกา และไทย โดยตั้งแต่วันที่ 1 มิถุนายน 2568 ให้รวมถึง ภูฏาน กัมพูชา และลาว รวมถึงการขยายอายุการจ้างงานเป็น 63 ปี ให้สอดคล้องกับอายุเกษียณการทำงานของคนสิงคโปร์ ซึ่งส่วนหนึ่งเพื่อให้คนทำงานที่มีประสบการณ์ยังอยู่ในกำลังแรงงานต่อไปได้ ซึ่งได้รวมการขยายอายุของผู้สมัครงานใหม่ในกลุ่ม WP ที่สามารถสมัครงานได้แม้จะอายุ 61 ปี (อายุมากที่สุดที่รับเข้าทำงานได้) จากเดิมที่ต้องมีอายุไม่เกิน 50 ปี

แม้สิงคโปร์จะใช้มาตรการ Replacement Migration เป็นกลไกสำคัญในการรักษาความสามารถในการแข่งขันของประเทศที่ยังจำเป็นต้องพึ่งพาแรงงานต่างชาติ แต่รัฐบาลก็ให้ความสำคัญกับการควบคุมผลกระทบต่อแรงงานในประเทศอย่างรอบคอบ โดยกำหนดเพดานสัดส่วนแรงงานต่างชาติ (Dependency Ratio Ceiling: DRC) ในแต่ละภาคอุตสาหกรรม เช่น ภาคการก่อสร้างที่อนุญาตให้จ้างแรงงานต่างชาติได้สูงสุดที่ 83.3% หรือบริษัทสามารถจ้างแรงงานต่างชาติได้ 5 คนต่อแรงงานภายในประเทศ 1 คน นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีแนวโน้มที่จะปรับลดโควตาการจ้างแรงงานต่างชาติในอนาคต เพื่อให้แรงงานภายในประเทศเข้าถึงโอกาสการทำงานได้

สำหรับประเทศไทย กำลังเข้าสู่รูปแบบการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางประชากรไม่แตกต่างกันกับ 3 ประเทศตัวอย่าง แม้ว่าประเทศไทยจะพยายามสร้างแรงงานคุณภาพ พัฒนาทักษะ แต่ประเทศใกล้เคียงที่มีมาตรการดึงดูดแรงงานทักษะสูงไปทำงานยังประเทศปลายทางพร้อมค่าตอบแทนที่สูงกว่า ประเทศไทยจะรักษากำลังแรงงานที่มีน้อยลงนี้ให้อยู่ได้อย่างมั่นคงเพื่อเป็นกำลังสำคัญของประเทศได้อย่างไร ขณะที่ยังไม่มีนโยบาย Replacement Migration อย่างชัดเจน แต่ว่าในอีกด้านไทยก็ได้พึ่งพิงแรงงานย้ายถิ่นจากเมียนมา ลาว และกัมพูชา มายาวนาน โดยแรงงานเหล่านี้เป็นกำลังสำคัญที่ช่วยพยุงหลายอุตสาหกรรม เช่น ก่อสร้าง ประมง เกษตร บริการ และโรงงานอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นการนำแรงงานต่างชาติมาทดแทนแรงงานภายในประเทศ ที่ช่วยลดผลกระทบจากจำนวนแรงงานไทยที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง