จาก ‘สมุดปกแดง’ แปลงสู่ ‘นโยบายจัดการภัยพิบัติ’ ฝาก รัฐบาลใหม่ มุ่งกระจายอำนาจ เสริมงบฯ ป้องกันก่อนเกิดภัย

ระดมสมอง ภาคีเครือข่าย-ภาคประชาสังคม ออกแบบนโยบาย ทลายข้อจำกัด จัดการภัยพิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ย้ำ บทเรียนชุมชนมีแผน มีงบฯ ป้องกันภัยแต่ไม่กล้าใช้ หวังทำความเข้าใจ แก้กฎหมาย คลายล็อก ใช้งบฯ ลงทุนเชิงระบบก่อนเกิดเหตุ เสนอ 1 ชุมชน 1 ศูนย์จัดการภัยพิบัติ ดัน ‘สมุดปกแดง’ สู่แผน 14 เน้นขับเคลื่อนภัยพิบัติ โดยใช้ท้องถิ่น ชุมชนเป็นฐาน

วันนี้ (14 ม.ค. 69) การจัดการรับมือภัยพิบัติ คือหนึ่งในประเด็นตั้งต้น ของการเปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนกันภายในงาน Policy Watch Connect 2026 ที่วันนี้ตัวแทนภาคีเครือข่าย และภาคประชาชน ที่ขับเคลื่อนงานด้านภัยพิบัติมารวมตัวกันเพื่อร่วมออกแบบข้อเสนอเชิงนโยบายที่จับต้องได้จริง และตอบโจทย์การแก้ไขปัญหา ผ่าน Policy Forum: การจัดการภัยพิบัติ สู่ความคาดหวังให้ประเด็นภัยพิบัติเป็นหนึ่งในนโยบายที่พรรคการเมือง และรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้งให้ความสำคัญ

วงพูดคุยได้หยิบยกประสบการณ์ และข้อเสนอที่ถูกบรรจุอยู่ใน สมุดปกแดง ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้เคยให้ความเห็นชอบแนวทางไปแล้วก่อนหน้านี้ไม่นาน โดยมีทั้งชาวบ้าน นักวิชาการ ภาคประชาสังคม ผู้เชี่ยวชาญ มาร่วมนำเสนอจากประสบการณ์ตรง ของคนที่อยู่สถานะผู้เผชิญเหตุ ผู้ร่วมจัดการภัยพิบัติ มาพูดคุยกันบนพื้นฐาน บริบท สถานการณ์ปัจจุบัน พร้อมการวิเคราะห์ปัญหา ไปสู่ทางเลือกข้อเสนอเชิงนโยบาย

ดัน ‘สมุดปกแดง’ แผนรับมือจัดการภัยพิบัติ สู่แผน 14

เพ็ญ สุขมาก ผู้อำนวยการสถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ตั้งคำถามในฐานะของผู้จัดทำข้อเสนอนโยบายในสมุดปกแดง ถึงความเป็นไปได้ของการผลักดันเรื่องนี้ไปสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 ซึ่งเน้นการขับเคลื่อนภัยพิบัติ โดยใช้ท้องถิ่น และชุมชนเป็นฐาน

โดยภาพรวมของ สมุดปกแดง เป็นการเสนอเรื่องการแก้กฎหมาย พัฒนาระบบสนับสนุน กลไกพื้นที่ การบูรณาการ ระดับท้องถิ่น การตั้งคณะกรรมการท้องถิ่น การทำให้ท้องถิ่นเป็นหน่วยที่เข้าใจตั้งแต่ก่อนเหตุ เผชิญเหตุ หลังเกิดเหตุ ด้วยตนเองจะทำให้การจัดการมีคุณภาพ แต่มีข้อจำกัดเรื่องทรัพยากร สมุดปกแดง จึงเสนอให้กระจายอำนาจไปยังท้องถิ่น เช่น ให้ท้องถิ่นมีแผน ซ้อมแผนระบบแจ้งเตือน ระบบป้องกัน ให้มีอำนาจตามกฎหมาย ภายใต้กฎหมายที่มี ทำอย่างไรให้ท้องถิ่นสามารถจัดการได้เอง เช่น การประกาศภัยพิบัติ การแจ้งเตือนทำได้โดยท้องถิ่น โดยไม่ต้องรอส่วนกลาง หรือจังหวัด สามารถแจ้งเตือนได้เอง

รศ.สุจริต คูณธนกุลวงศ์ ผู้อำนวยการแผนงานวิจัยมุ่งเป้าด้านน้ำมั่นคง สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ ก็เริ่มต้นแลกเปลี่ยนด้วยการระบุถึง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 ที่พูดถึง “ลดเสี่ยง ลดภัย” ซึ่งมองว่าช่วยให้การทำงานของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ดีขึ้น แต่เรื่องลดความเสี่ยงไม่ค่อยดี

ดังนั้นนโยบายที่จะทำต้องแบ่งตามเวลา พื้นที่ที่หลากหลาย ซึ่งมีปัญหามากในรัฐบาลที่มีแผนออกมาแล้วใช้ทุกที่ซึ่งแต่ละที่ไม่เหมือนกัน ขณะที่แผนฯ ฉบับที่ 14 ที่กำลังพูดถึง actionable (การดำเนินการ) ก็ต้องคิดให้สามารถทำได้จริง เพราะที่ผ่านมามีโครงการเยอะแต่ของบประมาณไม่ได้ หากหลังจากนี้จะเกิดการกระจายอำนาจ ก็ทำให้แต่ละพื้นที่สามารถจัดลำดับความสำคัญได้ว่าจะใช้งบฯ ทำอะไรให้เสร็จก่อน

ทลายข้อจำกัด คลายล็อก ท้องถิ่นใช้งบฯ ป้องกันก่อนเกิดภัย

ที่ผ่านมาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้งบประมาณด้านการป้องกันภัยพิบัติค่อนข้างน้อย เพราะมีความกังวลการถูกตรวจสอบจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นอีกข้อห่วงกังวลที่ พิจิตต รัตตกุล ประธานเครือข่าย 19 มหาวิทยาลัยด้านภัยพิบัติ แสดงความเห็นเอาไว้ โดยอธิบายว่า หากใช้งบฯ ไปแล้วแต่เหตุภัยพิบัติไม่เกิดขึ้น ประกอบกับแนวคิดการประเมินความเสี่ยงภัยยังยึดกรอบเดิม ทำให้การใช้งบฯ เชิงป้องกันเกิดขึ้นได้ยาก จึงเสนอให้ปรับทัศนคติและออกแบบกลไกใหม่ เพื่อ คลายล็อก การใช้งบประมาณในช่วงก่อนเกิดเหตุ โดยมองการป้องกันเป็นการลงทุนเชิงระบบ ไม่ใช่ความเสี่ยงทางวินัยการเงิน

“การประเมินความเสี่ยง ที่ใช้เกณฑ์ที่สูงที่สุด ไม่ใช่การใช้เกณฑ์ที่ต่ำ เพื่อไม่ใช้เกิดข้อคำถาม ที่ สตง. จะเข้ามาตรวจสอบ และใช้การประเมินความเสี่ยง มีวิชาการ เพื่อเป็นแนวทาง ให้ท้องถิ่นนำไปใช้ในการวางแผน และลดการใช้ดุลยพินิจ”

พิจิตต รัตตกุล

‘น้ำท่วมหาดใหญ่’ บทเรียนความล้มเหลวกลไกรับมือ

หนึ่งในสถานการณ์ภัยพิบัติที่สะท้อนภาพข้อจำกัดของท้องถิ่นได้ดี คือ เหตุการณ์น้ำท่วมหาดใหญ่ เมื่อปลายปี 2568 ซากีย์ พิทักษ์คุมพล ในฐานะผู้ดูแลการฟื้นฟูพื้นที่หาดใหญ่ใน วอร์รูมภาคประชาชน มัสยิดควนสันติ อ.หาดใหญ่ จ.สงขลา ชี้ให้เห็นข้อจำกัดนี้ ไปที่ตัวกฎหมายภัยพิบัติ ที่เปิดช่องให้ท้องถิ่นทำได้ แต่ไม่มีใครกล้าใช้เงินป้องกัน ซึ่งที่ผ่านมามีท้องถิ่นไม่กี่ที่ที่กล้า เช่น จ.ยะลา นายกเทศมนตรี กล้าที่จะจัดการได้ เพราะเชื่อว่าสามารถชี้แจง สตง.ได้ แต่หลายพื้นที่ที่มีกลไกการตรวจสอบเข้ม จนผู้บริหารท้องถิ่นทำงานไม่ได้

กรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ ในมุมมองของ ซากีย์ ก็ยอมรับว่า เป็นความล้มเหลวของการใช้กฎหมายระดับชาติ การอพยพ ไม่มีทรัพยากรรองรับการอพยพ สะท้อนให้เห็นข้อจำกัดของกฎหมายที่เกิดขึ้น รวมถึงวิธีคิดในการออกกฎหมาย เป็นสิ่งที่ต้องกลับมาทบทวน ออกแบบให้ตอบโจทย์ใหญ่ ไปจนถึงการปฏิรูประบบราชการด้วย

แก้กฎหมาย เปิดกว้างท้องถิ่นรับมือ ป้องกันภัยล่วงหน้า

ไมตรี จงไกรจักร์ ผู้จัดการมูลนิธิชุมชนไท เป็นอีกคนที่แสดงความเห็นเรื่องนี้ โดยเชื่อว่าหากต้องการแก้ปัญหาอย่างแท้จริง จำเป็นต้องเริ่มจากการแก้ไขกฎหมาย เนื่องจากกฎหมายด้านภัยพิบัติในปัจจุบันแทบไม่เปิดช่องให้มีการเตรียมการป้องกันล่วงหน้า และรัฐบาลก็ไม่จัดสรรงบประมาณเพื่อการป้องกันอย่างเพียงพอ ทั้งที่มีชุมชนเสี่ยงกว่า 40,000 แห่ง แต่ได้รับงบฯ เตรียมป้องกันเพียงปีละไม่กี่ชุมชน

นอกจากนี้ งบฯ ป้องกันตามกฎหมายยังเป็นงบฯ ที่ “มีแต่ใช้ไม่ได้” เพราะผู้บริหารท้องถิ่นเกรงว่าจะถูกตรวจสอบและมีความผิดทางกฎหมาย ส่งผลให้ท้องถิ่นไม่มีสิทธิ ไม่มีงบ และต้องรอให้เกิดภัยก่อนจึงจะดำเนินการได้ จึงเสนอให้ปรับโครงสร้างกฎหมายและงบประมาณ เพื่อให้ท้องถิ่นมีอำนาจ เสียง และทรัพยากรในการป้องกันภัยพิบัติอย่างแท้จริง

อิสมาแอ มาหะ ศูนย์อาสาสมัคร มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานีเป็นอีกคนที่แลกเปลี่ยนความเห็น พร้อมตั้งข้อสังเกตไปถึง การขับเคลื่อน พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ในระดับชุมชนและท้องถิ่น ที่ควรเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ไม่จำกัดเพียงผู้นำท้องที่ท้องถิ่น แต่รวมถึงปราชญ์ชาวบ้าน กลุ่มคนรุ่นใหม่ กลุ่มอาสาสมัครผู้เผชิญเหตุ และกลุ่มผู้หญิงในพื้นที่ เพื่อจัดตั้งคณะทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ

พร้อมเสนอให้พัฒนาศักยภาพอาสาสมัครด้วยการฝึกทักษะ ทดสอบและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง รวมถึงปรับปรุงสวัสดิการของ อปพร. ซึ่งยังน้อยเมื่อเทียบกับกลุ่มอาสาอื่น ส่งผลต่อความพร้อมกำลังคนในยามเกิดภัยพิบัติ นอกจากนี้ยังชี้ว่า การจัดการข้อมูล โดยเฉพาะข้อมูลกลุ่มเปราะบางและผู้ยากจน จำเป็นต้องมีฐานข้อมูลกลางชุดเดียวกัน เพื่อใช้ทำงานช่วยเหลือได้อย่างมีประสิทธิภาพในภาวะฉุกเฉิน

ทักษะ ‘อาสาสมัคร’ เรื่องสำคัญรับมือภัยพิบัติ

การประเมินความเสี่ยงของทีมอาสาสมัคร เป็นอีกเรื่องสำคัญที่ โกเมศร์ ทองบุญชู ผู้ประสานงานเครือข่ายจัดการภัยพิบัติ ยอมรับว่าเป็นปัญหา เพราะจากประสบการณ์แล้วอาสาสมัคร อปพร. แทบไม่ได้รับการฝึกทักษะ รับมือภัยพิบัติมากพอ เมื่อเป็นพื้นที่เสี่ยง ประเมินทั้งระบบแล้ว เราต้องมีระบบอาสาสมัคร และข้อมูล เมื่อเกิดภัยข้อมูลกระจัดกระจาย เมื่อเกิดภัยข้อมูลต้องมาก่อน ที่สำคัญ ระบบกองทุน ที่สามารถนำออกมาใช้ ได้ทันที ไม่เพียงแค่เงิน แต่เป็นทรัพยากรต่าง ๆ

“อาสาสมัครต้องมีศูนย์ประสานงาน และมีกลไก ระบบข้อมูลจะทำให้เกิดแผน ระบบสื่อสารตอนน้ำท่วมหาดใหญ่ ไม่สามาถใช้งานได้เกือบทุกครั้ง เป็นปัญหามาตลอด เมื่อเกิดภัย นายอำเภอมาบัญชาการไม่ได้ ก็ต้องพัฒนาทักษะ ให้อาสาสามารถบัญชาการได้ ใช้คนเป็น บทเรียนจากหาดใหญ่ ต้องเห็นการเชื่อมโยงเครือข่ายจำนวนมาก เรียกว่า 8 ระบบการจัดการภัยพิบัติ ถ้าทำได้ ต้องไม่มีคนตาย ไม่เกิน 3 วัน พร้อม เสนอเป็นนโยบาย จัดการภัยพิบัติ 1 ชุมชน 1 ศูนย์จัดการภัยพิบัติ”

โกเมศร์ ทองบุญชู

ขณะที่ ซากีย์ ก็ย้ำว่าแม้แนวคิด 8 ระบบการจัดการชุมชน จะเป็นฐานสำคัญในการรับมือภัยพิบัติ แต่สถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ไม่เป็นไปตามฤดูกาล ทำให้รูปแบบการจัดการเดิมไม่เพียงพอ โดยยกกรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ ที่มีการพัฒนาระบบระบายน้ำ รองรับน้ำท่วม แต่ยังไม่สามารถรับมือกับเหตุอุทกภัยรุนแรงได้ โดยเฉพาะหลังน้ำท่วมใหญ่ปี 2553 จึงต้องมีการขุดคลอง ร.1 เพิ่มเติม

โดยเชื่อว่าสำหรับประเทศไทยมีข้อมูลความเสี่ยงอยู่แล้ว แต่ยังขาดกลไกหรือหน่วยงานกลางในการประเมินความเสี่ยงและจัดการข้อมูลอย่างเป็นระบบ ขณะเดียวกัน โครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่กลับทำให้เมืองเข้าใจว่ารับมือได้ ส่งผลให้ขาดการเตรียมการเชิงป้องกันก่อนเกิดเหตุ จึงเสนอให้มีการพัฒนาหลักสูตรสำหรับเมืองที่มีความเสี่ยง เพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติที่ทุกภาคส่วนสามารถเรียนรู้และนำไปใช้ในการบริหารจัดการภัยพิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม

ถึงตรงนี้ รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์ หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนาวิศวกรรมปฐพีและฐานราก มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ จึงได้สรุปฉันทามติว่า ภัยธรรมชาติไม่ใช่เหตุการณ์เฉพาะหน้า แต่เป็นปัจจัยที่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ เศรษฐกิจ และชีวิตประชาชนโดยตรง โดยข้อมูลชี้ว่าเหตุภัยพิบัติ เช่น น้ำท่วม ส่งผลให้การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัวและสร้างความสูญเสียในวงกว้าง จึงจำเป็นต้องยกระดับการจัดการภัยพิบัติเป็นวาระเชิงนโยบายของประเทศ จึงมีข้อเสนอแนวทางสำคัญ 5 ประการ ได้แก่

• การกระจายอำนาจอย่างเป็นระบบ ให้ท้องถิ่นที่มีความพร้อมสามารถจัดการภัยได้เอง พร้อมระบบพี่เลี้ยงสำหรับพื้นที่ที่ยังขาดศักยภาพ โดยต้องเป็นการกระจายทั้งอำนาจและทรัพยากร
  

• การปรับระเบียบงบประมาณ ให้เอื้อต่อการป้องกัน รับมือ และฟื้นฟูจากภัยพิบัติ โดยเฉพาะงบด้านการป้องกันล่วงหน้า
  

• การจัดทำแผนที่ความเสี่ยง (Risk Map) เพื่อระบุพื้นที่เปราะบางและประเมินผลกระทบต่อเศรษฐกิจและชีวิตประชาชนอย่างชัดเจน ช่วยให้การจัดสรรงบประมาณตรงจุด
  

• ใช้มาตรการทางเศรษฐกิจควบคู่การจัดการภัย เปลี่ยนการรับมือภัยพิบัติให้เป็นการลงทุนที่สร้างมูลค่าเพิ่ม เช่น ตัวอย่างต่างประเทศที่จัดการปัญหาน้ำทะเลหนุนพร้อมกระตุ้นเศรษฐกิจ
  

• จัดตั้งหน่วยงานกลางด้านภัยพิบัติ ทำหน้าที่กำหนดทิศทาง ให้คำปรึกษา และเสนอแนะเชิงนโยบายต่อรัฐบาลในภาพรวม คล้ายหน่วยงาน FEMA ในต่างประเทศ

ทั้งนี้ ผู้เข้าร่วเวทีพูดคุยวันนี้ เห็นตรงกันว่า หากรัฐบาลหรือพรรคการเมืองใดสามารถจัดการภัยพิบัติได้อย่างเป็นระบบ จะช่วยแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างอื่น ๆ ได้มากกว่าครึ่ง ทั้งด้านเศรษฐกิจ การจัดการที่ดิน งบประมาณ และความเป็นธรรมทางสังคม