รู้เรื่อง...ค่าไฟฟ้า (8) : ‘การไฟฟ้าฝ่ายผลิต’ กับ ‘โรงไฟฟ้าเอกชน’ ความโชคดีของคนไทยที่ ‘กฟผ.’ ไม่ถูกแปรรูปเป็น ‘บริษัทมหาชน’

(4 ก.พ. 68) ตอนนี้จะได้เล่าถึงเรื่องของ ‘โรงไฟฟ้า’ แต่เริ่มเดิมทีนั้น ‘กิจการไฟฟ้า’ ของไทยอยู่ในความดูแลรับผิดชอบของรัฐมาโดยตลอด ซึ่งหน่วยงานที่รับผิดชอบการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยแต่เดิมเพียงผู้เดียวคือ ‘การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.)’ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 ด้วยการรวมหน่วยงาน ด้านการผลิตและส่งพลังงานไฟฟ้า 3 แห่ง ได้แก่ การไฟฟ้ายันฮี การลิกไนท์ และการไฟฟ้าตะวันออกเฉียงเหนือ เข้าเป็นหน่วยงานเดียวกัน มีฐานะเป็นนิติบุคคลตั้งแต่วันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2512 เป็นต้นมา

โดย ‘กฟผ.’ มีหน้าที่ในการจัดหาพลังงานไฟฟ้าแก่ประชาชน ด้วยการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าให้แก่การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่น ๆ ตามที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งประเทศใกล้เคียง และดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องทางด้านพลังงานไฟฟ้า ตลอดจนงานอื่น ๆ ที่ส่งเสริมกิจการของ ‘กฟผ.’ โดยมีนโยบายหลักคือ การผลิตไฟฟ้าให้เพียงพอต่อความต้องการของประชาชน มีระบบไฟฟ้าที่มั่นคงเชื่อถือได้ และราคาเหมาะสม กฟผ. ทำหน้าที่เป็นทั้ง ผู้ผลิต และผู้รับซื้อไฟฟ้า เพื่อจำหน่ายไฟฟ้าให้แก่ กฟน. และ กฟภ. โดยปัจจุบัน กฟผ. ผลิตไฟฟ้าได้เอง ราว 34% ส่วนที่เหลือรับมาจาก (1)ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ หรือ ผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (Independent Power Producer : IPP) เป็นโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดมากกว่า 90 เมกะวัตต์ (MW) 34% (2)ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็ก (Small Power Producer : SPP)’ เป็นโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดน้อยกว่า 90 เมกะวัตต์ (MW) 19% และ (3)นำเข้าจากต่างประเทศอีก 13%

ทั้งนี้ ‘โรงไฟฟ้าเอกชน’ เกิดจากรัฐบาลในปี พ.ศ. 2533 ให้การส่งเสริมเอกชนได้เข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้า เพื่อจะเป็นการเพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงานไฟฟ้า ทำให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและผู้บริโภคมีพลังงานไฟฟ้าใช้อย่างเพียงพอในราคาที่เหมาะสม นอกจากนี้ยังจะเป็นการลดภาระการลงทุนของรัฐและลดภาระหนี้สินของประเทศ ส่งเสริมให้มีการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น กรณีของโครงการผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก หรือ SPP ซึ่งใช้ระบบพลังงานความร้อนร่วม เป็นต้น ทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าได้รับบริการและคุณภาพไฟฟ้าที่ดีขึ้น สนับสนุนประชาชนให้มีส่วนร่วมในการพัฒนากิจการด้านพลังงานของประเทศและช่วยพัฒนาตลาดทุน ต่อมา ในปี พ.ศ. 2535 รัฐบาลมีนโยบายลดภาระการลงทุนภาครัฐ และเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้า โดยมีมติ ครม.เห็นชอบเรื่องแนวทางในการดำเนินงานในอนาคตของ กฟผ. กำหนดขั้นตอนและแนวทางให้เอกชนมีบทบาทมากขึ้นในกิจการไฟฟ้าประเทศไทย ให้มีการลงทุนจากภาคเอกชนในการผลิตไฟฟ้ารูปแบบของ IPP และจะต้องขายไฟฟ้าให้กับ กฟผ. และให้ออกระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก ซึ่งใช้พลังงานนอกรูปแบบ เป็นการแบ่งเบาภาระทางด้านการลงทุนของรัฐในระบบการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าด้วย โดย กฟผ. ได้ประกาศรับซื้อไฟจากเอกชนรายใหญ่เป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2537

โดย กฟผ. ทำหน้าที่เป็นทั้งผู้ผลิตและผู้รับซื้อไฟฟ้า เพื่อจำหน่ายไฟฟ้าให้แก่ กฟน. และ กฟภ. ปัจจุบัน กฟผ. ผลิตไฟฟ้าได้เองราว 34% ส่วนที่เหลือก็จะรับมาจาก (1)ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ หรือ ผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (Independent Power Producer : IPP) เป็นโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดมากกว่า 90 เมกะวัตต์ (MW) ราว 34% (2)ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็ก (Small Power Producer : SPP)’ เป็นโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดน้อยกว่า 90 เมกะวัตต์ (MW) ราว 19% และ (3)นำเข้าจากต่างประเทศอีกราว 13% นอกจากธุรกิจ ซึ่งเป็นทั้งผู้ผลิตและผู้รับซื้อไฟฟ้าแล้ว กฟผ. ยังทำธุรกิจด้าน วิศวกรรมและก่อสร้างโรงไฟฟ้าและระบบส่ง, เดินเครื่องและบำรุงรักษาโรงไฟฟ้า, บำรุงรักษาระบบส่ง, โทรคมนาคม (โครงข่ายโทรคมนาคมเส้นใยแก้วนำแสง, วงจรช่องสัญญาณโทรคมนาคมในประเทศและต่างประเทศ, Internet Protocol-Multi Protocol Label Switching (IP-MPLS)) และ วัตถุพลอยได้ (เถ้าลอยลิกไนต์, เถ้าก้นเตาลิกไนต์ และยิปซัมสังเคราะห์)

แต่ นับว่า เป็นความโชคดีของพี่น้องประชาชนคนไทยที่การแปรรูปเป็นบริษัทจำกัด (มหาชน) ของ ‘กฟผ.’ ไม่ประสบความสำเร็จ (ตามแผนพัฒนาพลังงานของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 7 ที่กำหนดให้ปรับปรุงโครงสร้างองค์การและการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องด้านพลังงานให้เป็นเชิงพาณิชย์มากขึ้น ประกอบกับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 12 กันยายน พ.ศ. 2535 เรื่องแนวทางการดำเนินงานในอนาคตของ กฟผ.) จึงไม่ถูกกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เช่นเดียวกับ ปตท. แม้ว่า รัฐยังคงถือหุ้นใหญ่ก็ตาม เพราะการแปรรูปรัฐวิสากิจเป็นบริษัทจำกัด (มหาชน) นั้น ทำให้วัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการดั้งเดิมซึ่งเป็นการดำเนินงานเพื่อบริการสาธารณะหายไป เพราะ บริษัทจำกัด (มหาชน) ในตลาดหลักทรัพย์ทุกบริษัทต่างมีวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการเพื่อให้ได้กำไรสูงสุด และจ่ายเงินปันผลจากกำไรให้กับผู้ถือหุ้น ตัวอย่าง อาทิ ในอดีต เมื่อครั้ง ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจก่อนการแปรรูปนั้น การปรับขึ้นลงราคาน้ำมันเชื้อเพลิงขายปลีก เมื่อราคาน้ำมันขึ้น ปตท.จะเป็นผู้ค้าน้ำมันรายสุดท้ายที่ประกาศขึ้นราคาน้ำมัน ในขณะที่ราคาน้ำมันลง ปตท.จะเป็นผู้ค้าน้ำมันรายแรกที่ประกาศลดราคาน้ำมัน แต่ปัจจุบันผู้ค้าน้ำมันทุกรายมักจะรอการประกาศขึ้นและลงราคาน้ำมันเชื้อเพลิงขายปลีกจาก บริษัทปตท. (มหาชน) ในฐานะบริษัท (มหาชน) ผู้นำตลาดน้ำมันเชื้อเพลิง เมื่อ กฟผ. ไม่ได้ถูกแปรรูป จึงสามารถให้บริการสาธารณะ และมีบทบาทในการปรับปรุงเศรษฐกิจของประเทศ โดยยังคงสร้างรายได้และสามารถเลี้ยงตัวเองได้ แม้จะยังได้รับการสนับสนุนจากรัฐบ้างเพื่อความมั่นคงในบริการขั้นพื้นฐานก็ตาม ไม่เช่นนั้นแล้ว พี่น้องประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าก็อาจประสบปัญหา ‘ค่าไฟฟ้า’ ราคาแพง ไม่สามารถสนองนโยบายของรัฐในการช่วยเหลือประชาชนได้เช่นที่ กฟผ. แบกรับภาระหนี้ร่วมหนึ่งแสนล้านบาทจากการตรึง ‘ค่าไฟฟ้า’ ให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าชาวไทยจนทุกวันนี้