คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : ‘ระบบเลือกตั้ง’ แบบอุดมคติ แบบยุติธรรม (หรือถ้าเป็นไปได้ก็ทั้งสองอย่าง)

ในวงสนทนาที่ว่าด้วยความชอบธรรมของกติกาทางการเมืองกับความได้เปรียบเสียเปรียบของพรรคการเมืองแต่ละพรรค มิตรสหายท่านหนึ่งชวนตั้งคำถามชวนคิดไว้อย่างน่าสนใจ จึงขอคัดเอาบางส่วนมาชวนกันคุยต่อ ณ ที่นี้

“ถ้าเราคิดว่าระบบเลือกตั้งที่ดี คือ ทำให้มีพรรคการเมืองได้ ส.ส.มากกว่าคะแนนที่ได้รับเป็นเรื่องปกติ ก็ต้องถือตามนั้น แต่ถ้าเราคิดว่าระบบการเลือกตั้งควรทำให้จำนวน ส.ส.ได้สัดส่วนกับคะแนนที่ได้ ก็จะไม่มีปัญหาอะไรกับการคิดคำนวณหรือกฎการเปลี่ยนคะแนนเสียงเป็นที่นั่งแบบรัฐธรรมนูญปี2560 ที่อยู่บนฐานของสัดส่วน… ถ้าไม่ได้สนใจว่า พรรคไหนจะได้ประโยชน์จากระบบนี้ พิจารณาแค่ว่า ระบบเลือกตั้งแบบไหนมันยุติธรรมมากกว่ากัน ทำให้คะแนนเสียงกับ ส.ส.ได้สัดส่วน(กับคะแนนเสียงของผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง) มากกว่ากัน” มิตรสหายท่านนั้นให้ข้อสังเกตและตั้งคำถามไว้เช่นนั้น

แม้ว่ารัฐธรรมนูญ2560 ฉบับก่อนแก้ไขเพิ่มเติมจะเป็นรัฐธรรมนูญที่วางกลไกระบบการเมืองไว้แบบหมกเม็ดจนสร้างปัญหามากที่สุด แต่สิ่งที่อาจจะยังไม่ควรรีบปฏิเสธคือ“ความยุติธรรม” ของระบบการเลือกตั้ง ที่นำเอาระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมเข้ามาใช้

ก่อนหน้านี้ ข้อเท็จจริงที่ต้องยอมรับคือ ด้วยระบบการเลือกตั้งที่ผ่านมาในรัฐธรรมนูญทั้งฉบับปี2540 และ2550 มีปัญหาร่วมกันประการหนึ่ง คือจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้สะท้อนสัดส่วนความนิยมทางการเมืองของประชาชนในประเทศได้อย่างสมบูรณ์ โดยจำนวนที่นั่งของพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งในสภามากที่สุดนั้นคิดเป็นสัดส่วนเกินกว่าเสียงที่ได้รับอยู่พอสมควร อันเป็นผลมาจากการคิดคะแนน ส.ส.ระบบเขต แบบ“ผู้ชนะได้ทั้งหมด” หรือwinner take all

ขอยกตัวอย่างประเทศสมมุติแบบตัวเลขกลมๆ เพื่อให้ง่ายต่อความเข้าใจ ว่าประเทศดังกล่าวนี้มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งรวม10 ล้านคน แบ่งเป็น100 เขตเลือกตั้ง โดยประชาชนผู้มีสิทธิทุกคนไปเลือกตั้งกันหมด ผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งรวม6 ล้าน เลือกพรรคA และอีก4 ล้านคนที่เหลือ เลือกพรรคB และมี ส.ส.ได้100 คน แต่ปรากฏว่า คนที่ชอบพรรคA จำนวนมากกระจายกันอยู่ในเขตเลือกตั้งต่างๆ รวม85 เขต แต่คนที่ชอบพรรคB นั้น มีมารวมตัวกันอยู่ราวๆ15 เขตเท่านั้น

ดังนั้น เมื่อผลการเลือกตั้งออกมา ก็จะเท่ากับสภาของประเทศนั้น มี ส.ส.พรรคA ในสภาถึง85 ที่นั่ง และ ส.ส.พรรคB เพียง15 ที่นั่ง ซึ่งผิดสัดส่วนความนิยมอันแท้จริงของคนในประเทศนั้นไปมาก

ปัญหาของเรื่องนี้เป็นเพราะระบบการเลือกตั้งที่ผู้ชนะได้ทั้งหมด เช่น ในจังหวัดA มีประชากร100,000 คน และมีคนที่เลือกพรรคA 60,000 คน เลือกพรรคB 40,000 คน แต่เมื่อ ส.ส.ของพรรคA ชนะการเลือกตั้งไป เท่ากับว่าเสียงที่ตัดสินทางการเมืองของเขตนั้นเพียง60,000 เสียงเท่านั้นที่มีนัยทางการเมือง เสียงของคนอีก40,000 คน ที่เลือกผู้สมัครที่ไม่ชนะการเลือกตั้งก็จะเป็นเสียงที่ไม่ถูกนำมานับ หรือเกลื่อนกลืนไปเป็นเสียงของคนทั้งหน่วยเลือกตั้งนั้น ซึ่งก็อาจจะหมายถึงการที่เสียงเหล่านั้นไม่ได้ถูกรับฟังและนำแปรออกมาเป็นอำนาจในการตัดสินใจในทางการเมืองด้วย

ระบบสัดส่วนผสม(Mixed Member Proportional : MMP) จึงเป็นระบบที่เข้ามาเพื่อ“ปรับ” สัดส่วนที่นั่ง ส.ส.ในสภาให้สะท้อนกับความนิยมทางการเมืองอันแท้จริงของประชาชนในประเทศนั้น ด้วยการคำนวณสัดส่วนของคะแนนเสียงเลือกตั้งทั้งประเทศเข้าไปชดเชยให้ด้วยที่นั่งของ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ

เช่นกรณีของประเทศสมมุตินี้ ถ้านำระบบสัดส่วนผสมมาใช้ ก็อาจจะเพิ่มจำนวน ส.ส.ขึ้นอีก50 ที่นั่ง เป็น150 ที่นั่ง โดย50 ที่นั่งเป็น ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง เมื่อผลการเลือกตั้งออกมาแล้ว ส.ส.แบบแบ่งเขต ได้เท่าไรก็ได้ไปเท่านั้นตามที่ชนะจริงในแต่ละเขตเลือกตั้ง แต่ก็จะนำเอาคะแนนเสียงทั้งหมดของคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองแต่ละพรรคได้ในทุกเขตเลือกตั้งทั้งประเทศมาหารด้วยจำนวน150 เพื่อดูว่า ตามสัดส่วนคะแนนเสียงรวมทั้งประเทศ และสภาของประเทศนี้มี ส.ส.ได้150 ที่นั่ง สัดส่วนที่นั่งในสภาของแต่ละพรรคการเมืองที่ใกล้เคียงกับคะแนนเสียงที่ได้นั้นควรจะเป็นเท่าไร

ก็จะได้เป็น พรรคA ควรได้ ส.ส. 90 จาก150 ที่นั่ง ส่วนพรรคB ควรจะได้ ส.ส. 60 จาก150 ที่นั่ง ดังนั้น ในบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง50 ที่นั่ง พรรคA ก็ควรจะได้ที่นั่งเพิ่มจาก ส.ส.แบบแบ่งเขตที่ได้มาแล้ว85 ที่นั่งมาอีก5 ที่นั่ง ส่วนพรรคB ควรจะได้อีก45 ที่นั่งที่เหลือ ทำให้จำนวน ส.ส.ในสภานั้นออกมาเป็น90 ต่อ60 ที่นั่ง ซึ่งจะเป็นสัดส่วนที่สะท้อนตรงกันพอดีกับสัดส่วนของคะแนนเสียงความนิยมทั้งประเทศของทั้งสองพรรคการเมืองนี้

ถ้าพิจารณาเพียงเท่านี้ คงจะรู้สึกว่า อันที่จริง ระบบสัดส่วนผสมนี้ก็ยุติธรรมแล้วจริงๆ

แต่สำหรับบริบทของประเทศไทยนั้นมันก็ไม่สามารถตอบฟันธงอะไรได้ง่ายดายขนาดนั้น

นั่นเพราะแนวคิดของการนำเอาระบบสัดส่วนมาใช้กับระบบบัญชีรายชื่อนั้น อยู่บนพื้นฐานที่ว่า ส.ส.คือ“ผู้แทนราษฎร” ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภานั้น คือ“สภาแห่งชาติ” ที่แม้“ผู้แทนราษฎร” จะมาจากการเลือกตั้งของผู้คนในแต่ละพื้นที่พื้นถิ่นก็ตาม แต่เจตจำนงที่แสดงผ่านการเลือกตั้งนั้นก็ควรจะเป็นตัวแทนสะท้อนความต้องการในระดับชาติของคนในท้องถิ่นนั้น เพราะสภาผู้แทนราษฎรจะมีหน้าที่หลักในการออกกฎหมาย ซึ่งกฎหมายนี้ก็จะมีผลต่อการกำหนดหน้าที่ ให้ประโยชน์ หรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพ และการกำหนดความผิดทางอาญาที่บางครั้ง อาจเป็นการสะท้อนถึงความเชื่อเชิงศีลธรรมหรือจริยธรรมในสังคม เช่น ประเทศนั้นจะยอมรับการสมรสระหว่างเพศเดียวกันได้แล้วหรือยัง จะยินยอมให้กระทำการุณยฆาตได้หรือไม่ ฯลฯ อันควรเป็นเรื่องที่จะมาตัดสินใจร่วมกันในสภา รวมถึงการออกกฎหมายบางเรื่องที่จำเป็นต่อการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล และหน้าที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือการสรรหาและให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีเพื่อให้มาจัดตั้งรัฐบาล และคอยตรวจสอบให้ความไว้วางใจคณะรัฐมนตรีที่ได้เห็นชอบไปนั้นด้วย

ทั้งหมดที่กล่าวไปนั้นคือการเลือก“ผู้แทนราษฎร” ที่ควรจะเป็นตามอุดมคติ

แต่ประเทศไทยเรามีปัญหาอันเป็นการเฉพาะที่อาจจะทำให้การเลือกตั้ง ส.ส.ของเราไม่ได้เป็นไปตามอุดมคตินั้นสักเท่าไร

วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ความเป็น“ผู้แทนราษฎร” ของไทยมีความพร่าเลือนบางประการกับการที่จะต้องเป็นทั้ง“ผู้แทนระดับชาติ” และ“นักการเมืองท้องถิ่น” ในคนคนเดียวกัน ซึ่งต้นตอของเรื่องนี้เกิดจากการปกครองที่มีการกระจายอำนาจน้อย อำนาจส่วนใหญ่ยังรวมศูนย์อยู่ที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ทำให้ ส.ส. (ที่เป็นผู้แทนระดับชาติ) จะต้องทำหน้าที่ในการไปต่อรองกับกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ และรัฐบาล เพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นตัวเองด้วย ซึ่งเป็นการบำบัดทุกข์บำรุงสุขของคนในพื้นที่ ดังนั้น“ความเจริญ” ของแต่ละจังหวัดในสมัยนั้น คือ“ความสามารถ” ของ ส.ส.ในพื้นที่ในการต่อรองกับส่วนกลางหรือแปรงบประมาณลงมาให้พื้นที่ ส่งผลให้ถ้าใครได้เป็น ส.ส.สักสมัยหนึ่งแล้ว สามารถทำหน้าที่ดังกล่าวได้ดังใจสมความต้องการของชาวบ้าน ก็จะมีโอกาสได้รับเลือกเข้ามาอีกเรื่อยๆ เกิดเป็น“ตระกูล” ส.ส.ประจำจังหวัด ที่คนหน้าใหม่แทบจะหาโอกาสมาแข่งได้ยาก

ดังนั้น“เสียง” ของประชาชนที่เลือก ส.ส. จึงยากที่จะบอกได้ว่านั่นคือความนิยมในพรรคการเมือง ในอุดมการณ์ทางการเมือง ในนโยบายระดับชาติ หรือความนิยมส่วนตัวเพราะการทำงานเป็นประโยชน์แก่ท้องถิ่นของ ส.ส.แต่ละคนกันแน่ แตกต่างจากกรณีของประเทศที่มีระบบการเมืองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ที่อาจพิจารณาได้ว่า คนที่เลือก ส.ส.นั้น คือการเลือกไปเพื่อผลักดันประเด็นระดับชาติร่วมกับตัวแทนของเขตหรือจังหวัดอื่นๆ ส่วนเรื่องการพัฒนาท้องถิ่นหรือจังหวัด ก็ไปเลือกกันในระดับสภาท้องถิ่นหรือนายกเทศมนตรีกันไป

จากปัญหาที่เราไม่สามารถให้ ส.ส.ทำหน้าที่เป็น ส.ส.ระดับชาติ หรือเป็นผู้แทนของคนทั้งประเทศได้โดยสมบูรณ์ เป็นสาเหตุหนึ่งของการนำ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ หรือปาร์ตี้ลิสต์ มาใช้กับประเทศไทยในรัฐธรรมนูญ2540 เป็นความพยายามที่จะเพิ่ม“ส.ส.ของประเทศ” จากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่ไม่ขึ้นกับท้องถิ่นหรือเขตเลือกตั้งใดขึ้นมา นอกจากนี้ยังออกแบบให้เป็นเหมือนการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เห็นภาพของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีของพรรคการเมืองนั้นหากชนะการเลือกตั้งผ่านบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองด้วย เพราะตามรัฐธรรมนูญ2540 นั้นวางกลไกให้การเลือกตัวรัฐมนตรีจาก ส.ส.จากบัญชีรายชื่อนั้นมีข้อได้เปรียบกว่าเลือก ส.ส.แบบแบ่งเขต

เป็นที่มาของบัตรเลือกตั้งสองใบ และประโยคติดปากว่า บัตรเลือกตั้งสองใบนั้น“ใบหนึ่งไว้เลือกคนที่รัก อีกใบเลือกพรรคที่ชอบ”

แม้ในตอนนี้ การกระจายอำนาจของประเทศไทยจะดีขึ้น“บ้าง” อย่างน้อยก็ทำให้การพัฒนาท้องถิ่นหลายเรื่องเป็นเรื่องของการเมืองท้องถิ่นแล้ว แต่การต้องดูแล“พ่อแม่พี่น้อง” ของ ส.ส.ที่เป็นเหมือนวัฒนธรรมทางการเมืองไทยที่ ส.ส.ต้องไปงานบวช งานแต่ง หรือช่วยงานสาธารณประโยชน์ก็ยังคงมีอยู่ และในเขตเลือกตั้งก็เลยอาจจะมี“ส.ส.ที่รัก” แต่ไม่ได้อยู่“พรรคที่ชอบ” ก็เป็นไปได้

เพราะหลักคิดและที่มาเบื้องหลังที่ต่างกันของระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมกับแบบบัตรเลือกตั้งสองใบนี้ เมื่อรัฐธรรมนูญให้แก้ไขกลับไปใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบแล้ว การจะนำเอาสัดส่วนผสมมาร่วมคิดด้วย ก็จะผิดฝาผิดตัวและเผลอๆ จะเป็นเรื่องที่ไม่ยุติธรรมไปเสียก็ได้

ตัวอย่างประเทศสมมุติเดิมให้ลองใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบ ใบแรกระบบเขตไม่มีปัญหาอะไร ผลก็ออกมาเป็นตามตัวอย่างเดิมนั้น(พรรคA 85 เขต พรรคB 15 เขต) แต่ในการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่ออีกใบนั้นกลับสูสีกว่า กลายเป็นมีผู้เลือก พรรคA 5 ล้านคน และพรรคB 5 ล้านคน เท่ากันพอดี

ถ้านำคะแนนเสียงนี้มาหารกับจำนวน50 ที่นั่ง ก็จะได้กันไปพรรคละ25 ที่นั่ง แต่ถ้าเอามาหาร150 จะกลายเป็นว่า พรรคA ควรจะได้ ส.ส. 75 ที่นั่ง เมื่อได้ไปแล้วจากระบบแบ่งเขต85 ที่นั่ง ก็เท่ากับจะไม่ได้ที่นั่งเลย ดังนั้นเท่ากับคะแนนผู้เลือกระบบบัญชีรายชื่อของพรรคA ไม่มีความหมายอะไรเลย และพรรคB ก็จะได้ ส.ส.ไปเต็มๆ50 ที่นั่ง แล้วถ้าอย่างนั้นจะให้มีบัตรเลือกตั้งสองใบไปทำไม

ถึงกระนั้น ประเทศนี้จะมีปัญหาที่พรรคA ก็จะได้ที่นั่งถึง110 จาก150 ที่นั่ง ส่วนพรรคB ก็ได้ที่นั่งไปเพียง40 ที่นั่ง ซึ่งต่างกันกว่าสองในสาม ทั้งๆ ที่ถ้าดูคะแนนเสียงเลือกตั้งแล้วจะเห็นว่า ไม่ว่าจะเลือกแบบใด เอาเข้าจริงคนในประเทศนั้นมีความนิยมในพรรคA และพรรคB ในจำนวนที่สูสีกันแบบเกินครึ่งมาไม่มากทั้งสิ้น

ดังนั้นเรื่อง“ความยุติธรรม” ของระบบการเลือกตั้งของทั้งสองแบบนี้จึงยังเป็นที่ถกเถียงกันได้ต่อไป