ปราบโกงอย่างไร สินบนถึงได้งอกงาม : มุมมองจากเศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรม
องค์กรความโปร่งใสระหว่างประเทศ (Transparency International) ให้คะแนนภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index: CPI) ของไทยในปี 2020 อยู่ที่ 36 จาก 100 คะแนน คงที่ติดต่อกันเป็นปีที่สาม
ถึงแม้คะแนนจะไม่ขยับไปไหน แต่เนื่องจากประเทศอื่นเขาพัฒนา มีคะแนนเพิ่มขึ้นกันไปเรื่อยๆ ประเทศไทยจึงมีอันดับแย่ลงเรื่อยๆ จนล่าสุดหล่นมาอยู่อันดับที่ 104 ของโลก
ดัชนีชี้วัดคอร์รัปชันทั่วโลก (Global Corruption Barometer) ขององค์กรเดียวกันนี้ยังพบว่า ในประเทศไทยช่วงปีที่ผ่านมา ผู้ติดต่อใช้บริการภาครัฐ 24% ต้องจ่ายสินบน และผู้ใช้บริการรัฐมากถึง 88% คิดว่าคอร์รัปชันในภาครัฐเป็นปัญหาใหญ่ แม้งานวิจัยของธานี ชัยวัฒน์จะชี้ว่า ทุกวันนี้ ประชาชนอาจไม่ค่อยได้สัมผัสสินบนซึ่งๆ หน้าแล้วก็ตาม เพราะสินบนในการติดต่อภาครัฐจำนวนมากกลายร่างไปอยู่ในรูปธุรกิจ 'ตัวกลางติดต่อภาครัฐ' ไปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นบริษัททนาย บริษัทชิปปิ้ง บริษัทด้านบัญชีหรือด้านภาษี [i]
แม้ว่าประเทศไทยจะมีมาตรการออกมาทุกระดับ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปราบโกง ตามด้วยแผนยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศ ขณะที่ผู้บริหารระดับสูงของภาครัฐก็ออกมาย้ำว่าจะมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมและการบริหารภาครัฐทั้งหลาย แต่หลักฐานเชิงประจักษ์กลับชี้ให้เห็นว่าสถานการณ์คอร์รัปชันไม่ได้ดีขึ้นเลย [ii]
ในความเป็นจริง การแก้ปัญหาคอร์รัปชัน โดยเฉพาะปัญหาการจ่ายสินบน อาจไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากพื้นฐานของคอร์รัปชันคือการจัดการความสัมพันธ์ขององค์กรหรือกลุ่มบุคคลหยิบมือหนึ่งที่แบ่งปันผลประโยชน์จากการใช้อำนาจรัฐให้ได้อย่างลงตัวและยั่งยืน โดยสร้างผลเสียแบบกระจายให้คนจำนวนมาก (ไม่ว่าจะรู้ตัวหรือไม่ก็ตาม) ซึ่งทำให้ผู้รับภาระแต่ละคนไม่รู้สึกเสียหายมากนัก
การยอมรับว่ามีปัญหาคอร์รัปชันอย่างแพร่หลายถือเป็นจุดเริ่มต้นของการแก้ปัญหา แต่อีกด้าน มันก็ส่งสัญญาณให้คนในสังคมรู้ว่าคนอื่นเขาทำกันเป็นปกติ แล้วถ้าตัวเองไม่ทำ ก็จะเสียประโยชน์ ถ้าเราไปร้องเรียน ก็อาจจะโดนเอาเรื่องเสียเอง นี่ทำให้เกิดดุลยภาพที่มีเสถียรภาพในการร่วมมือกันโกง
ดังนั้น การแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้สำเร็จจะใช้เพียงผู้นำที่ดีและจริงจังมาทำงานไม่ได้ (ซึ่งเราเคยมีหรือเปล่าก็ไม่รู้) แต่จะต้องใช้ทั้งความรู้เกี่ยวกับการจัดการแรงจูงใจ การทลายโครงสร้างองค์กร และที่มาของอำนาจในการคอร์รัปชันด้วย
เพื่อทำความเข้าใจสิ่งเหล่านั้น ผมจึงขอเสนอเศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรมของคอร์รัปชัน เพื่อที่เราจะได้หาคำตอบได้ว่า แม้ไทยจะมีการปราบโกง แต่ทำไมสินบนถึงยังคงงอกงามขึ้นเรื่อยๆ
ยิ่งเพิ่มการผูกขาด ยิ่งเพิ่มสินบน
ผู้อ่านอาจเคยได้ยินสมการคอร์รัปชันของ Robert Klitgaard ที่ว่า “คอร์รัปชัน = การผูกขาด + ดุลยพินิจ – ความรับผิดรับชอบ” เศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรมพยายามศึกษาโครงสร้างของตลาดการคอร์รัปชัน โดยเน้นไปที่ตัวแปร 'การผูกขาด' เป็นพิเศษ ซึ่งพบว่า ยิ่งผูกขาดมาก ก็ยิ่งเรียกเงินได้มาก
เราสามารถมองการติดต่อระหว่างประชาชน (หรือภาคธุรกิจ) กับภาครัฐเป็นตลาดสินค้าชนิดหนึ่ง ขอเรียกว่าเป็น 'ตลาดใบอนุญาตภาครัฐ' ซึ่งเป็นตลาดผูกขาดรายเดียว เนื่องจากภาครัฐเป็นผู้ผูกขาดด้านกฎระเบียบ ขณะที่ประชาชนเป็นผู้บริโภคจำนวนหลายราย กล่าวคือ ประชาชนไม่สามารถหาใบอนุญาตหรือการยินยอมตามกฎหมายต่างจากผู้อื่นที่ไม่ใช่รัฐ [iii]
ด้วยมุมมองนี้ สินบนจึงถือเป็นราคาส่วนเพิ่ม (Mark-up Price) ที่ผู้บริโภคต้องจ่ายเพื่อซื้อสินค้าจากผู้ผูกขาด เนื่องจากการอนุญาตจากภาครัฐสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มได้มาก และยังมีผู้ให้อนุญาตได้เพียงเจ้าเดียวก็คือรัฐ ดังนั้นการเรียกเงินสินบนก็ย่อมมีมากขึ้น
เรามองตัวอย่างได้จากประเทศไทยในอดีตที่มีเจ้าเมืองเป็นรัฏฐาธิปัตย์ [iv] ประชาชนอยากประกอบอาชีพอะไรก็ได้ ขอเพียงเจ้าเมืองเอ่ยปากอนุญาตเพียงคนเดียว การมีสิทธิ์ขาดนี้เปิดช่องให้เจ้าเมืองสามารถเรียกร้องเงินจากประชาชนหรือธุรกิจได้เต็มที่ ความอยู่รอดของประชาชนจึงขึ้นกับการจ่ายส่วยหรือสินบนเพื่อขอความเมตตา จึงไม่น่าแปลกใจนักที่สินบนเป็นธรรมเนียมที่ปฏิบัติกันเป็นปกติในอดีต และไม่ได้ถูกมองเป็นเรื่องผิดศีลธรรม [v]
ในจักรวาลคู่ขนาน หากเราสามารถขอใบอนุญาตทำธุรกิจกับใครก็ได้ หรือเรียกได้ว่ามีผู้ให้บริการแบบจุดเดียวจบอยู่หลายราย ประชาชนก็จะค้นหาผู้ให้บริการที่เรียกเงินน้อยที่สุด ผู้ให้บริการรายไหนที่คิดเงินเกินราคาตลาด ก็จะไม่มีใครใช้บริการ ส่งผลให้ผู้ให้บริการต้องแข่งกันลดสินบน เกิดตลาดที่สร้างมูลค่าเพิ่มสูงจากการให้ใบอนุญาตได้เต็มที่ และผลประโยชน์ก็ตกอยู่กับประชาชน
งานวิจัยเชิงทดลองของ Ryvkin และ Serra [vi] ยืนยันตรรกะเชิงเศรษฐศาสตร์นี้ โดยแสดงให้เห็นว่า ยิ่งมีการผูกขาดของบริการ ก็ยิ่งมีการเรียกสินบนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่เมื่อมีการแข่งขันกันให้บริการ ปริมาณสินบนก็จะค่อยๆ ลดลงตามลำดับ นอกจากนี้ ผลการทดลองในงานวิจัยยังแสดงให้เห็นว่า การฮั้วกันของผู้ออกใบอนุญาตเพื่อเรียกสินบนให้สูงขึ้นก็ไม่อาจอยู่ได้โดยยั่งยืนในระยะยาว
มิติหนึ่งของการแข่งขันในตลาดใบอนุญาตภาครัฐ คือการที่ประชาชนจะไปติดต่อราชการที่สำนักงานใดก็ได้ เช่น ติดต่อกรมสรรพากรหรือกรมที่ดินที่พื้นที่ใดก็ได้ในประเทศ ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันกันระหว่างสำนักงานในการให้บริการประชาชน สร้างแรงกดดันต่อราคาส่วนเกิน (สินบน) นำไปสู้สินบนที่ลดลง
ยกตัวอย่าง ที่ประเทศอินโดนีเซีย การเพิ่มสำนักงานออกใบอนุญาตตัดต้นไม้ในแต่ละจังหวัด ส่งผลให้มีการออกใบอนุญาตตัดต้นไม้ที่เพิ่มขึ้น เกิดการตัดไม้ที่ควบคุมได้ตามกฎหมายและราคาไม้ที่ลดลง โดยมีการประเมินว่า การเพิ่มสำนักงานหนึ่งแห่งในจังหวัดทำให้ราคาไม้ลดลงประมาณ 3.3% ซึ่งทำให้ส่วนเกิน (สินบน) ลดลงในระดับเดียวกัน [vii]
แต่น่าเสียดายที่หน่วยงานรัฐหลายแห่งทั้งไทยและเทศยังมีข้อกำหนดหนึ่ง คือยังจำเป็นต้องไปติดต่อหน่วยงานราชการในพื้นที่ตามที่อยู่หรือที่เกิดเหตุ ซึ่งไปลดคุณสมบัติของการเป็นสินค้าทดแทนกันของแต่ละสำนักงาน ก่อให้เกิดระบบผูกขาดมาเฟียในแต่ละพื้นที่ (Geographical Monopoly)
ยิ่งเพิ่มลายเซ็น ก็ยิ่งเพิ่มสินบน
ผู้อ่านคงจะทราบหรือเคยประสบกับตัวมาแล้วว่า เราไม่สามารถติดต่อภาครัฐหน่วยงานเดียวแล้วเรื่องทุกอย่างจบลงได้ แต่ต้องติดต่อหลายหน่วยงานเพื่อล่าลายเซ็นให้ครบ คำถามสำคัญคือว่า รูปแบบภาครัฐเช่นนี้ส่งผลต่อโครงสร้างตลาดอย่างไร?
แม้จะมีผู้เล่นมากขึ้น จากการเปลี่ยนจากระบบเจ้าเมืองในอดีตมาเป็นระบบรัฐราชการที่มีหลายกรมกระทรวง แต่มันกลับไม่ได้นำไปสู่การแข่งขันกันในตลาดใบอนุญาตภาครัฐ อย่างเช่น เราไม่สามารถเอาใบอนุญาตขององค์การอาหารและยา (อย.) ไปใช้แทนใบอนุญาตของกรมโรงงานได้ เพราะฉะนั้น การแตกใบอนุญาตจากใบเดียวใช้ได้ทุกเรื่องกลายเป็นหลายใบ จึงไม่ช่วยเพิ่มการแข่งขันหรือลดอำนาจผูกขาด
ในทางกลับกัน ใบอนุญาตของแต่ละหน่วยงานยังเป็นของที่ต้องใช้ร่วมกัน (Complementary) ส่งผลให้อำนาจผูกขาดถูกกระจายออกไป กลายเป็นว่าทุกหน่วยงานมีอำนาจผูกขาดของตนเองอย่างย่อมๆ
แล้วการมีผู้ผูกขาดย่อยๆ หลายรายเช่นนี้ส่งผลอย่างไรต่อสังคม? ประเด็นนี้ขึ้นกับว่าแต่ละหน่วยงานมีการพูดคุย (ฮั้ว) กันมากน้อยเพียงใด
ในกรณีที่แต่ละหน่วยงานเก็บสินบนแยกส่วนกัน ก็จะเกิดการคิดสินบนแบบซับซ้อน (Double Marginalization) เพราะแต่ละรายจะพยายามเรียกสินบนสูง โดยไม่ได้คำนึงว่า มันไปส่งผลให้ปริมาณธุรกรรมของทั้งระบบลดลง แต่การฮั้วในกรณีสินค้าใช้ร่วมกันจะส่งผลในทางกลับด้าน
การฮั้วกันอย่างมีประสิทธิภาพจะทำให้หน่วยงานรัฐประสานงานกันดีเป็นเนื้อเดียวกัน รู้จักระแวดระวังผลเสียที่จะเกิดขึ้นกับหน่วยงานอื่น ทำให้แต่ละรายจึงเรียกเงินน้อยลง ซึ่งทางทฤษฎีทำนายไว้ว่า การคิดสินบนจะกลับไปเสมือนกับภาวะที่มีเจ้าเมืองเพียงคนเดียว คือเก็บเงินก้อนเดียวและนำเงินมาแบ่งกันระหว่างหน่วยงานภายหลัง แม้แต่ละหน่วยงานจะได้รับสินบนต่อครั้งน้อยลง แต่จะได้เงินรวมมากขึ้น แถมยังสร้างมูลค่าเพิ่มทางฝั่งประชาชนเพิ่มด้วย อีกทั้งปริมาณธุรกรรมในระบบโดยรวมก็จะเพิ่มขึ้น
ทว่า การจะฮั้วกันคิดสินบนก็ไม่ใช่เรื่องง่ายนัก เพราะเวลาที่คนอื่นเรียกสินบนต่ำ เราก็มีแรงจูงใจในการเรียกสินบนให้มากขึ้นกว่าข้อตกลง เพื่อให้ตัวเองได้รับผลประโยชน์มากขึ้น ยิ่งการติดสินบนเป็นเรื่องเจรจาหลังบ้านที่ไม่อาจมาพูดในที่แจ้งได้ คนที่เราฮั้วด้วยก็จะตรวจสอบเราได้ยาก จึงยากที่จะทำให้ทุกฝ่ายรักษาข้อตกลงได้อย่างยั่งยืน
แล้วไทยจะปราบสินบนอย่างไร
จากแนวคิดและหลักฐานเชิงประจักษ์ข้างต้น ผมขอให้ข้อคิดเห็นทิ้งท้ายสำหรับตัวอย่างการปฏิรูปรัฐไทยดังนี้
การปรับเปลี่ยนให้ประชาชนสามารถไปติดต่อหน่วยงานรัฐที่ไหนก็ได้ จะช่วยเพิ่มการแข่งขันในการบริการ และลดการเรียกสินบนลงได้ระดับหนึ่ง โดยอาจใช้วิธีสร้างจุด One Stop Service หรือมีสำนักงานหนึ่งที่ขึ้นเป็นเจ้าเมือง คล้ายกับสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่ช่วยประสานหลายหน่วยงานรัฐเข้าด้วยกัน ซึ่งในเชิงโครงสร้างตลาดแล้ว นี่ถือว่าเทียบเท่ากับการช่วยให้การฮั้วการออกใบอนุญาตได้ดีขึ้น ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพให้ระบบได้บ้าง
อย่างไรก็ตาม ตราบใดที่เรายังมีใบอนุญาตและกฎหมายที่ไม่จำเป็น ก็ทำให้ฐานอำนาจยังเป็นแบบผูกขาด ส่งผลให้เกิดการเรียกสินบนได้ต่อไป ทุกวันนี้ ประเทศไทยมีกฎหมายอยู่มากกว่าแสนฉบับและยังทู่ซี้เพิ่มกฎหมายโดยไม่โละของเก่า ดังนั้น เราจึงไม่อาจปราบโกงด้วยการออกกฎหมายใหม่ให้ซับซ้อนยิ่งขึ้นไปเรื่อยๆ ได้ แต่จะต้องตัดกฎหมายเก่าๆ ออก
เกาหลีใต้ที่เคยแข่งขันสูสีกับไทย สามารถยกเลิกกฎหมายไปได้มากถึง 49% และปรับปรุงอีก 21% ซึ่งส่งผลให้มีขีดความสามารถในการแข่งขันขึ้นเป็นระดับแนวหน้าของโลก ส่วนเวียดนามที่ไทยกำลังกลัวว่าจะแซงหน้า ก็ได้โละกฎหมายไปแล้ว 9% และปรับปรุงกฎหมายไปแล้วมากถึง 77% [viii]
แน่นอนว่าอำนาจรัฐหลายเรื่องอาจไม่สมควรถูกตัดทิ้ง ในกรณีเหล่านั้น เราจะต้องไปแก้ไขให้กฎหมายมีความแน่นอน ใช้ 'กฎเกณฑ์' ที่ชัดเจน ไม่ได้ใช้ 'กฎกู' และต้องวางกลไกการบริหารงาน เพื่อเปิดเผยข้อมูลการทำงานโดยอัตโนมัติ และเปิดช่องให้มีการตรวจสอบได้โดยง่าย โดยเฉพาะการตรวจสอบจากภายนอก (รวมถึงภาคประชาชน) ซึ่งไม่มีบทบาททับซ้อน และทำให้เกิดการตรวจสอบการทำงานได้อย่างตรงไปตรงมา
[i] ธานี ชัยวัฒน์. 2019. เมื่อกฎ(หมาย)ขายได้ ตลาดแข่งขันของการคอร์รัปชันในสังคมไทย. เสนอในงาน BOT Symposium 2019: Competitive Thailand. https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2019/09/paper6_paper_Thanee.pdf
[ii] ทั้งนี้ การจ่ายสินบนยังเป็นเพียงส่วนเล็ก ดังที่ ปปช. ชี้ว่าตัวเลขเรื่องร้องเรียนทุจริตคอร์รัปชันพุ่งสูงเป็นประวัติการณ์ถึง 2.4 แสนล้านบาทในปี 2562 โดยตัวเลขมากถึง 2 แสนล้านบาทเป็นการรั่วไหลในการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ อีกทั้งการอภิปรายไม่ไว้วางใจในสภาที่ผ่านมาก็แสดงรูปแบบคอร์รัปชันหลากหลาย ไล่ระดับตั้งแต่การจัดซื้อจัดจ้างที่แพงเกินราคาค้าปลีก การใช้ข้อมูลภายในเรื่องการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมเพื่อทำกำไรจากที่ดิน การเอาทรัพยากรของชาติไปแลกเพื่อรอดพ้นความผิดส่วนตัว ไปจนถึงตั๋วช้างในวงการตำรวจ จนนายกออกมาบอกว่านี่เป็นเรื่องภายในไม่ควรนำออกมาพูด และไม่แสดงท่าทีขึงขังปฏิเสธข้อกล่าวหาเหมือนทุกที
[iii] การขอใบอนุญาตประกอบธุรกิจบางอย่างที่สามารถขอได้ผ่านหอการค้าไทยหรือสภาอุตสาหกรรม แม้ว่าจะบริหารโดยเอกชน แต่ก็ยังใช้อำนาจรัฐเช่นเดิม
[iv] คำว่าเจ้าเมือง อาจจะเป็นเจ้าเมืองจริงๆ ที่เสกใบอนุญาตให้เราได้ทุกอย่าง หรืออาจจะเป็นผู้มีอำนาจเสกใบอนุญาตเพียงบางอย่าง แต่คุยกับคนๆ นี้เพียงคนเดียวก็เพียงพอ
[v] ดังที่เคยมีการถกเถียงกันถึงกรณีโกษาเหล็กรับสินน้ำใจ ในละครบุพเพสันนิวาส เช่น https://www.khaosod.co.th/special-stories/news_870997 และ https://law.mfu.ac.th/law-news/law-detail/detail/News/5515.html
[viii] เดือนเด่น นิคมบริรักษ์. 2016. ให้รัฐปรับบทบาทตนเอง. สัมมนาวิชาการ “ปรับบทบาทรัฐไทย … ให้ประชาชนได้บริการที่ดี”. https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2016/03/04_TDRI2016.pdf