กฎมณเฑียรบาล สืบราชสันตติวงศ์: กฎหมายกำหนดชะตาราชบัลลังก์ไทย

ใครจะขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อไปของไทยถูกกำหนดไว้ในกฎหมายฉบับหนึ่งที่ตราขึ้นเมื่อเกือบร้อยปีที่แล้ว ยังคงมีผลบังคับใช้อยู่จนถึงวันนี้ เรียกว่า “กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467” ซึ่งถือเป็นหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดของราชวงศ์ไทย

ก่อนที่กฎมณเฑียรบาลฉบับนี้จะมีขึ้น การสืบราชสันตติวงศ์ของสยามไม่มีแบบแผนที่แน่ชัด เรื่องการสืบราชสันตติวงศ์ก่อนการปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 เป็นที่ถกเถียงกันโดยเฉพาะในสมัยอาณาจักรอยุธยา ตั้งแต่พุทธศตวรรษที่ 19 ถึงพุทธศตวรรษที่ 24

ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2467 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ทรงตรากฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เพื่อวางลำดับให้ชัดเจน เป็นส่วนหนึ่งของความพยายามขจัดความคลุมเครือเกี่ยวกับการสืบราชบัลลังก์ กฎมณเฑียรบาลนี้ให้ใช้ตั้งแต่วันที่ 11 พฤศจิกายน พระพุทธศักราช 2467 เป็นต้นไป

กฎมณเฑียรบาลฯ 8 หมวด 21 มาตรา

กฎมณเฑียรบาลแบ่งออกเป็น 8 หมวด ได้แก่ หมวดที่ 1 ว่าด้วยนามและกำหนดใช้กฎมณเฑียรบาล (มาตรา 1-3) หมวดที่ 2 บรรยายศัพท์ (มาตรา 4) หมวดที่ 3 ว่าด้วยการทรงสมมุติและทรงถอนรัชทายาท (มาตรา 5-7) หมวดที่ 4 ว่าด้วยลำดับชั้นผู้ควรสืบราชสันตติวงศ์ (มาตรา 8-9) หมวดที่ 5 ว่าด้วยผู้ที่ต้องยกเว้นจากการสืบราชสันตติวงศ์ (มาตรา 10-13) หมวดที่ 6 ว่าด้วยเวลาที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระเยาว์ (มาตรา 14-18) หมวดที่ 7 ว่าด้วยการแก้กฎมณเฑียรบาลนี้ (มาตรา 19-20) หมวดที่ 8 ว่าด้วยผู้เป็นหน้าที่รักษากฎมณเฑียรบาลนี้ (มาตรา 21)

หลักสำคัญที่ 1: พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและถอนรัชทายาทได้

กฎมณเฑียรบาลกำหนดให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีอำนาจและสิทธิที่จะแต่งตั้งเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์ใดพระองค์หนึ่งให้เป็นรัชทายาท สุดแท้แต่จะทรงพระราชดำริเห็นสมควรและเป็นที่ไว้วางพระราชหฤทัยได้ และเมื่อใดถึงเวลาจำเป็น ก็ให้พระรัชทายาทพระองค์นั้นเสด็จขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์สนองพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทันที อย่างไรก็ตาม สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีอำนาจและสิทธิที่จะทรงถอนพระรัชทายาทออกจากตำแหน่งได้

หลักสำคัญที่ 2: เมื่อไม่มีรัชทายาท ให้ใช้ลำดับสายตรงก่อน

มาตรา 9 กำหนดว่า ลำดับชั้นเชื้อพระบรมราชวงศ์ซึ่งจะควรสืบราชสันตติวงศ์ได้นั้น ให้เลือกตามสายตรงก่อนเสมอ ต่อไม่สามารถจะเลือกทางสายตรงได้แล้ว จึงให้เลือกตามเกณฑ์ที่สนิทมากและน้อย ลำดับตามมาตรา 9 มีถึง 8 อนุข้อ เรียงจากพระราชโอรสโดยตรงไปจนถึงพระอนุชาต่างพระราชชนนี โดยถ้าแม้ว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไร้พระราชโอรสและพระราชนัดดา ท่านว่าให้อัญเชิญสมเด็จพระอนุชาที่ร่วมพระราชชนนีพระองค์ที่มีพระชนมายุถัดลงมาขึ้นทรงราชย์

หลักสำคัญที่ 3: เงื่อนไขคุณสมบัติและข้อห้าม

มาตรา 10 กำหนดว่า ท่านพระองค์ใดที่จะได้เสด็จขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์ ควรที่จะเป็นผู้ที่มหาชนนับถือได้โดยเต็มที่ และเอาเป็นที่พึ่งได้โดยความสุขใจ ฉะนั้นท่านพระองค์ใดมีข้อที่ชนหมู่มากเห็นว่าเป็นที่น่ารังเกียจ ก็ควรที่จะให้พ้นเสียจากหนทางที่จะได้สืบราชสันตติวงศ์

มาตรา 11 กำหนดว่า เจ้านายผู้เป็นเชื้อพระบรมราชวงศ์ ถ้าแม้ว่าเป็นผู้มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งกล่าวไว้ข้างล่างนี้ไซร้ ท่านว่าให้ยกเว้นเสียจากลำดับสืบราชสันตติวงศ์ ลักษณะที่กล่าวนี้คือ (1) มีพระสัญญาวิปลาส (2) ต้องราชทัณฑ์เพราะประพฤติผิดพระราชกำหนดกฎหมายในคดีมหันตโทษ (3) ไม่สามารถทรงเป็นอัครพุทธศาสนูปถัมภก และมาตรา 12 กำหนดว่าพระโอรสอีกทั้งบรรดาเชื้อสายโดยตรงของท่านพระองค์นั้น ก็ให้ยกเสียจากลำดับสืบราชสันตติวงศ์ด้วยทั้งสิ้น

หลักสำคัญที่ 4: ห้ามสตรีสืบราชสันตติวงศ์โดยเด็ดขาด

มาตรา 13 บัญญัติว่า “ในกาลสมัยนี้ยังไม่ถึงเวลาอันควรที่ราชนารีจะได้เสด็จขึ้นทรงราชย์เป็นสมเด็จพระแม่อยู่หัวบรมราชินีนาถ ผู้ทรงสำเร็จราชการสิทธิ์ขาดอย่างพระเจ้าแผ่นดินโดยลำพังแห่งกรุงสยาม ฉะนั้นท่านห้ามมิให้จัดเอาราชนารีพระองค์ใดๆ เข้าไว้ในลำดับสืบราชสันตติวงศ์เป็นอันขาด”

หลักสำคัญที่ 5: กรณีพระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์

หมวดที่ 6 เป็นบทบัญญัติที่ถูกนำมาใช้จริงในประวัติศาสตร์ มาตรา 14 กำหนดสถานการณ์ที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวยังทรงพระเยาว์ และมาตรา 15-18 กำหนดให้มีการแต่งตั้ง “ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” รวม 3 ท่าน และให้ขนานนามว่า “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว”

กฎหมายถูกใช้จริงในประวัติศาสตร์อย่างไร

ครั้งแรกคือเมื่อรัชกาลที่ 6 เสด็จสวรรคตโดยไม่มีพระราชโอรส ราชบัลลังก์จึงตกแก่รัชกาลที่ 7 ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 9(8) ว่า “ถ้าแม้ว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไร้พระราชโอรสและพระราชนัดดา ท่านว่าให้อัญเชิญสมเด็จพระอนุชาที่ร่วมพระราชชนนีพระองค์ที่มีพระชนมายุถัดลงมาจากพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์”

ครั้งที่สองเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2478 รัชกาลที่ 7 ทรงสละราชสมบัติ โดยมิได้มีการสมมติเจ้านายพระองค์ใดพระองค์หนึ่งเป็นรัชทายาท คณะรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรจึงมีการลงมติเห็นชอบอัญเชิญพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอานันทมหิดล ซึ่งเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมวงศ์พระองค์ที่ 1 ในลำดับพระราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลฯ ขึ้นทรงราชย์เป็นสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ขณะที่มีพระชนมพรรษาเพียง 9 พรรษา และด้วยเหตุที่ทรงพระเยาว์จึงมีการแต่งตั้งคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามหลักเกณฑ์ในหมวดที่ 6

ครั้งที่สาม รัฐบาลเรียกประชุมรัฐสภาเป็นการด่วน เพื่อแจ้งให้สภาทราบเรื่องการสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล และสรรหาผู้สืบราชสมบัติ ที่ประชุมได้ลงมติถวายราชสมบัติให้แก่สมเด็จพระอนุชาธิราช เจ้าฟ้าภูมิพลอดุลยเดช ขึ้นสืบราชสมบัติเป็นพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9ต่อไป

ความสัมพันธ์กับรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 20 บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา 21 การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467

วลี “โดยนัยแห่ง” นี้มีความหมายทางกฎหมายที่ต้องทำความเข้าใจ มาตรา 20 วรรค 1 ที่บัญญัติถ้อยคำว่า “โดยนัยแห่ง” มีความหมายอย่างเดียวกับคำว่า “โดยอนุโลม” คือให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯ เว้นแต่รัฐธรรมนูญจะบัญญัติเป็นอย่างอื่น หรือเป็นการอาศัยเทียบเคียงตามกฎมณเฑียรบาลฯ มิใช่ว่าจะต้องปฏิบัติตามกฎมณเฑียรบาลฯ ทุกถ้อยคำ

รัฐธรรมนูญ 2560 ยังเพิ่มบทบัญญัติใหม่ที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ อย่างมีนัยสำคัญ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดทำร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภา ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนที่เคยให้รัฐสภามีบทบาทในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลได้

มาตรา 13 ที่ห้ามสตรีสืบราชสันตติวงศ์โดยเด็ดขาดยังคงอยู่ในกฎมณเฑียรบาล แต่รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 21 เปิดช่องทางพิเศษไว้ ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามมาตรา 20 ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภาเพื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบ

ในการนี้ จะเสนอพระนามพระราชธิดาก็ได้ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป

กล่าวโดยสรุป กฎมณเฑียรบาลฯ วางกรอบหลักไว้ว่าใครมีสิทธิ์สืบราชบัลลังก์ไทยในแต่ละกรณี รัฐธรรมนูญ 2560 รับรองกรอบนั้นไว้แต่เพิ่มความยืดหยุ่นในบางจุด พร้อมกับโอนอำนาจแก้ไขกฎมณเฑียรบาลออกจากรัฐสภามาไว้เป็นพระราชอำนาจเฉพาะ ทำให้กฎหมายทั้งสองฉบับนี้ทำงานร่วมกัน ไม่ใช่ฉบับใดฉบับหนึ่งยกเลิกอีกฉบับหนึ่งโดยสิ้นเชิง