เทศบาล : ประวัติศาสตร์ที่ท้องถิ่นต้องเป็นคนเขียน

เทศบาล (Municipality) มักได้รับการกล่าวถึงเชิงบวกและถูกยกย่องไปต่างๆ นานา ไม่ว่าจะเป็นการปกครองท้องถิ่นเต็มรูปแบบตามหลักการกระจายอำนาจรูปแบบแรกของไทย องค์กรปกครองท้องถิ่นที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด มีประวัติศาสตร์ความเป็นมายาวนานที่สุดจนถึงปัจจุบัน อยู่ในเขตเมืองที่มีความเจริญและประชาชนมีความพร้อม หน่วยการเมืองระดับพื้นที่ขนาดเล็กที่ใกล้ชิดกับผู้คน ฯลฯ

เอาเข้าจริง พัฒนาการของเทศบาลมิได้เป็นเส้นตรง หากแต่คดโค้งและเต็มไปด้วยคลื่นลมถาโถม แถมยังไม่มีข้อยกเว้นที่ช่วยให้เทศบาลหลุดพ้นจากข้อจำกัดต่างๆ ที่ท้องถิ่นไทยโดยรวมต้องประสบพบเจอในรัฐรวมศูนย์

การเมืองของการรอมชอม

แม้นเทศบาลถือกำเนิดหลังการปฏิวัติสยาม 2475 ในฐานะผลผลิตทางความคิดของคณะราษฎร แต่เทศบาลส่วนใหญ่ถูกยกฐานะจากสุขาภิบาลที่รัชกาลที่ 5 จัดตั้งขึ้นในหัวเมืองต่างๆ มากถึง 35 แห่งจากทั้งสิ้น 45 แห่ง ประวัติศาสตร์บันทึกของเทศบาลเหล่านี้จึงไม่อาจตัดขาดจากจุดเริ่มต้นที่มีมาตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งมุ่งเน้นรวบอำนาจสู่ส่วนกลางได้เลย แม้หลายเทศบาลจะมีรูปพานแว่นฟ้ารัฐธรรมนูญที่ใช้สื่อถึงระบอบใหม่ประดับอยู่ในตราสัญลักษณ์ด้วยก็ตาม เช่น เทศบาลนครนครสวรรค์ เทศบาลนครนครราชสีมา เทศบาลนครสุราษฎรธานี เป็นต้น

อีกทั้งพื้นที่ดูแลของเทศบาลทั้งหมดรวมกันแล้วยังมีน้อยมากๆ ณ ปี 2478 เสมือนเข็มหมุด 45 เล่มปักลงบนแผนที่ประเทศอันกว้างใหญ่ อีก 10 ปีให้หลังจำนวนเพิ่มขึ้นเป็น 117 แห่งทั่วประเทศ ซึ่งก็ต้องนับว่าน้อยนิดอยู่ดี และไม่มีการจัดตั้งเทศบาลอีกเลยจวบจนปี 2500 จึงได้ยกฐานะสุขาภิบาลขึ้นเป็นเทศบาลอีก 3 แห่ง รวมเป็น 120 แห่ง เห็นได้ว่าตำบลที่มีเทศบาลแล้วมีเพียง 217 ตำบลเท่านั้น ขณะที่ยังมีตำบลทั่วประเทศทั้งสิ้น 4,590 ตำบลซึ่งอยู่นอกเขตเทศบาล[1] ในช่วงที่จอมพล ป.พิบูลสงครามกลับมาครองอำนาจยาวได้อีกคำรบ เขาเลือกอุดช่องว่างบริเวณที่ไร้ซึ่งราชการส่วนท้องถิ่นดูแลด้วยการรื้อฟื้นสุขาภิบาล และสถาปนาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ขึ้น ที่บางคนเรียกว่าเป็น 'การปกครองส่วนภูมิภาคจำบัง' (ซึ่งถอยออกห่างจากการปกครองท้องถิ่นในความหมายที่แท้จริง) เทศบาลจึงหยุดการขยายตัวนับแต่นั้น

ประชาธิปไตยครึ่งใบระดับท้องถิ่น

ยิ่งเสียกว่านั้น โครงสร้างของเทศบาลในช่วง 20 กว่าปีแรกยังถูกควบคุมจากภายนอกโดยเคร่งครัด ภายใต้กฎหมายฉบับแรก (พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ปฏิทินปัจจุบันคือปี 2477) ฝ่ายสภาเทศบาลประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท ครึ่งหนึ่งของสมาชิกมีที่มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย อีกครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งของราษฎร ข้างฝ่ายบริหารเทศบาลให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งคณะเทศมนตรีจากสมาชิกสภาเทศบาล ซึ่งก็อาจเป็นสมาชิกในส่วนที่มาจากการแต่งตั้งก็ได้[2]

ในสายตารัฐบาลจอมพล ป. ขณะออกกฎหมายว่าด้วยเทศบาลฉบับใหม่ (พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 ที่ถือเป็นฉบับที่ 4 แล้วในเวลาเพียง 20 ปีเศษ) เห็นว่าเทศบาลเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นที่ล้มเหลว สมาชิกสภาที่ได้รับเลือกส่วนใหญ่มีแต่พวกที่เข้ามาหาผลประโยชน์จากตำแหน่ง ประกอบกับภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สภาพทางการเงินของเทศบาลตกต่ำ หลายแห่งไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้ กลายเป็นภาระหนักของรัฐบาล[3]

ต่อมาปี 2499 ในยุคปลายของจอมพล ป. ถึงมีการแก้ไขกฎหมายเพื่อยกเลิกสมาชิกประเภทที่ 2 และระบุให้สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) มีเพียงประเภทเดียวคือมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด นายกเทศมนตรีกับคณะเทศมนตรีทุกคนจึงต้องมาจากการเลือกตั้งตามไปด้วย เท่ากับเปิดโอกาสให้ราษฎรได้เลือกตั้งผู้บริหารโดยทางอ้อม

ขอยกตัวอย่างเทศบาลนครเชียงใหม่ ช่วงปี 2476-2499 ล้วนแล้วแต่เป็นข้าราชการทั้งสิ้นที่ได้นั่งในตำแหน่งนายกเทศมนตรีนครเชียงใหม่มาโดยตลอด ข้าราชการที่มียศถาบรรดาศักดิ์จากส่วนกลางอย่างหลวงคุรุวาทวิทักษ์ (ศิริ จุลกาญจน์) และหลวงศรีประกาศ (ฉันท์ วิชยาภัย) ถือว่ามีบทบาทเด่นมาก ทั้งคู่ผลัดเปลี่ยนกันดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีกันคนละ 3 สมัย นับรวมเวลาแล้วถึง 14 ปี กว่าเชียงใหม่จะได้นายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนก็ล่วงเลยมาในปี 2499 โดยมีนายสุชาติ สุจริตกุลเป็นคนแรก

กระนั้นก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงข้างต้นมีผลปฏิบัติจริงในช่วงเวลาอันสั้นมาก เนื่องจากภายหลังจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ทำรัฐประหารเมื่อปี 2501 ได้นำเอาระบบ ‘แต่งตั้ง’ มาใช้แทนกระบวนการ ‘เลือกตั้ง’ กินระยะเวลายาวนาน และแต่งตั้งข้าราชการประจำเข้ามาดำรงตำแหน่งในสภาท้องถิ่น (เฉพาะเทศบาลกับ อบจ. ไม่รวมถึงสุขาภิบาลที่มีสัดส่วนของคณะกรรมการที่มาจากการแต่งตั้งมากกว่าอยู่แล้ว) ทำผ่านประกาศคณะปฏิวัติหลายต่อหลายฉบับ โดยทั่วไปมักให้รองผู้ว่าราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หรือนายอำเภอคนหนึ่งคนใดทำหน้าที่นายกเทศมนตรี

กรณีเทศบาลนครเชียงใหม่ให้ปลัดจังหวัดดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรี คณะเทศมนตรีประกอบด้วยนายอำเภอ ผู้กำกับการตำรวจ และอธิการบดีมหาวิทยาลัย ส่วนสมาชิกก็มักจะแต่งตั้งมาจากบุคคลผู้ใกล้ชิดรัฐบาล[4] ถือเป็นการจัดตั้งคณะบริหารงานท้องถิ่นเอาจากกลุ่มข้าราชการนั่นเองราวต้นทศวรรษ 2510 สถานการณ์จึงค่อย ๆ ผ่อนคลายลง ทว่าหลังจอมพลถนอมทำรัฐประหารตนเองในปี 2514 ทำให้ทุกอย่างกลับไปเป็นเหมือนเดิม กว่าประชาธิปไตยท้องถิ่นจะฟื้นตัวได้อีกก็ต้องรอถึงปี 2517 หลังผ่านเหตุการณ์นองเลือด 14 ตุลาฯ ที่บรรยากาศทางการเมืองเริ่มเปิดกว้าง

กว่าจะเรียกได้เต็มปากว่าเทศบาลเป็นประชาธิปไตยก็ล่วงเลยมาในยุคทศวรรษ 2520 ที่การเมืองในเทศบาลเป็นระบบเปิดยิ่งขึ้น และมีการเลือกตั้งอย่างสม่ำเสมอเป็นปกติ และแม้เกิดรัฐประหารอีกหลายหน แต่ก็ไม่ถึงขั้นยกเลิกระบบเลือกตั้งและนำวิธีการแต่งตั้งมาใช้แต่อย่างใด เช่นปี 2520, 2534 การเดินทางที่ตั้งมั่นของเทศบาลจึงเพิ่งเริ่มต้นขึ้นเมื่ออายุขัยของประชาธิปไตยระดับชาติ (ที่เป็นไปแบบกระท่อนกระแท่น) เข้าสู่วัยกลางคนตอนปลาย

เทศบาลหลากระดับ

จังหวัดที่มีจำนวนเทศบาลมากที่สุด 5 อันดับแรก และ 5 อันดับสุดท้ายของประเทศ[5]

ตารางข้างต้นแสดงจำนวนของเทศบาลทั้ง 3 ประเภทในปัจจุบัน ซึ่งก็พอจำแนกที่มาอย่างหยาบๆ ได้ดังนี้

เทศบาลนคร หลักๆ คือสุขาภิบาลเดิมในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งได้รับจัดตั้งเป็นเทศบาลหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง บวกกับเทศบาลเมืองที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐบาลคณะราษฎร และได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลนครในเวลาต่อมา กลุ่มแรก เช่น เทศบาลนครภูเก็ต เทศบาลนครปากเกร็ด (จ.นนทบุรี) กลุ่มหลัง อาทิ เทศบาลนครขอนแก่น เทศบาลนครอุดรธานี เทศบาลนครเชียงราย

โดยรวมแล้วเทศบาลนครมีพัฒนาการผ่านร้อนผ่านหนาวมายาวนาน ดูแลเขตชุมชนเมือง ความหนาแน่นของประชากรสูง จึงมีความพร้อมและศักยภาพแทบทุกด้าน โดยเฉพาะด้านบุคลากรและงบประมาณ มีรายรับอยู่ในระดับ 500 ล้านบาทขึ้นไป เทศบาลนครที่มีรายได้รวมมากที่สุดได้แก่ เทศบาลนครนนทบุรี 2,659.73 ล้านบาท รองลงมาเป็นเทศบาลนครหาดใหญ่ มีรายได้ 1,901.47 ล้านบาท ขณะที่เทศบาลนครที่มีรายได้รวมน้อยที่สุด ได้แก่ เทศบาลนครสกลนคร มีรายได้ 542.98 ล้านบาท รองลงมาเป็นเทศบาลนครพระนครศรีอยุธยา มีรายได้ 568.61 ล้านบาท (ข้อมูลปีงบประมาณ 2562)[6]

เทศบาลเมือง แบ่งออกได้เป็นหลายกลุ่มมาก กลุ่มเทศบาลเมืองที่ถูกจัดตั้งตั้งแต่ช่วงแรกๆ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ถือเป็นกลุ่มใหญ่ แต่จนถึงขณะนี้ก็ยังคงมีสถานะเป็นเทศบาลเมือง เช่น เทศบาลเมืองตาก เทศบาลเมืองปัตตานี เทศบาลเมืองบุรีรัมย์ กลุ่มเทศบาลเมืองที่เดิมเคยเป็นสุขาภิบาลที่ทยอยตั้งขึ้นในสมัยจอมพล ป. และห้วงหลังจากนั้น แต่ด้วยผลของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จึงต้องเปลี่ยนแปลงฐานะไปเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมดเมื่อปี 2542 จากนั้นบางส่วนได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลเมือง เช่น เทศบาลเมืองล้อมแรด (จ.ลำปาง) กลุ่มที่ขยับขึ้นจากองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มาเป็นเทศบาลตำบลและเมืองตามลำดับ เช่น เทศบาลเมืองแม่เหียะ (จ.เชียงใหม่)

นอกจากนี้ยังมีกลุ่มที่ก้าวกระโดดจาก อบต. ขึ้นเป็นเทศบาลเมืองได้เลยในคราวเดียว เนื่องจากเข้าเงื่อนไขตามกฎหมายระบุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด เช่น เทศบาลเมืองแจระแม (จ.อุบลราชธานี) ได้ขอยกฐานะหลังเหตุเผาศาลากลางอุบลฯ ในปี 2553 สืบเนื่องจากเหตุการณ์สลายการชุมนุม ส่งผลให้ต้องย้ายสถานที่ตั้งศาลากลางหลังใหม่เข้ามาอยู่ในเขตของ อบต. จาระแมขณะนั้น

เทศบาลเมืองจึงเต็มไปด้วยความหลากหลายจนยากหาจุดร่วมที่ชัดเจนได้เหมือนเทศบาลระดับนครดังกล่าวมาแล้ว หรือเทศบาลตำบลที่จะได้พูดถึงต่อไป

เทศบาลตำบล มาจากสองกลุ่มใหญ่ ได้แก่ กลุ่มสุขาภิบาลซึ่งถูกเปลี่ยนให้เป็นเทศบาลตำบลพร้อมกัน 980 แห่งในปี 2542 กับกลุ่มเทศบาลตำบลที่ยกฐานะมาจาก อบต. ซึ่งกลุ่มนี้ใหญ่มากรวมแล้วกว่า 1,400 แห่ง โดยที่เทศบาลตำบลที่มีอยู่ก่อนหน้าปี 2542 มีเพียง 51 แห่งเท่านั้น

หากเป็นสุขาภิบาลมาก่อนมักมีพื้นที่ดูแลขนาดเล็ก คนอยู่อาศัยหนาแน่น ลักษณะทางกายภาพแบบกึ่งเมืองกึ่งชนบท มีโครงสร้างพื้นฐานที่ดีรองรับ งบประมาณค่อนข้างเพียงพอ เนื่องจากการจัดสรรงบใช้วิธีคำนวณต่อหัวประชากรเป็นหลัก เช่น เทศบาลเวียงเชียงของ (อ.เชียงของ จ.เชียงราย) แตกต่างกับ อบต. ที่ต้องรับผิดชอบพื้นที่กว้างใหญ่ เป็นเขตชนบทที่ยังต้องการการพัฒนาอีกมาก งบประมาณที่ได้รับไม่สมดุลกับภารกิจที่กำหนดให้มีรอบด้าน เช่น เทศบาลตำบลเวียง (อ.เชียงแสน จ.เชียงราย)

โดยที่ฐานคิดของเกณฑ์การแบ่งประเภทของเทศบาลในกฎหมายคิดคำนึงถึงเรื่องจำนวนประชากร/ความหนาแน่นต่อพื้นที่กับรายได้เป็นหลัก เป็นต้นว่าเทศบาลตำบลต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 12 ล้านบาท (ไม่รวมเงินอุดหนุน) เทศบาลเมืองต้องมีความหนาแน่นของประชากรไม่ต่ำกว่า 3,000 คนต่อตารางกิโลเมตร เทศบาลนครต้องมีราษฎรตั้งแต่ 50,000 คนขึ้นไป

เทศบาลกับอำนาจจัดการเมือง

เจตนารมณ์ของคณะราษฎรแต่แรกมุ่งหมายที่จะให้มีส่วนท้องถิ่นเพียงรูปแบบเดียวคือ เทศบาล เพื่อรับจัดสรรอำนาจไปดูแลเรื่องต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องสาธารณูปโภค และให้มีหน้าที่เป็นองค์กรเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจต่อการปกครองแบบรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นองค์กรที่มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีอิสระในการปฏิบัติงานในเขตท้องถิ่นนั้น กิจการสาธารณะของเทศบาล โดยเฉพาะเทศบาลเมืองกับเทศบาลนครจึงกว้างขวางมาก แบ่งเป็นหน้าที่ต้องทำและอาจจัดทำ ได้แก่ รักษาความสงบเรียบร้อย จัดสร้างและบำรุงทางบกทางน้ำ รักษาความสะอาด กำจัดขยะ ป้องกันและระงับโรคติดต่อ จัดสร้างดับเพลิง จัดการศึกษาขั้นต้น สุสาน จัดการไฟฟ้า เทศพาณิชย์ จัดการประปา โรงฆ่าสัตว์ จัดการเรื่องตลาด โรงพยาบาล ฯลฯ

กฎหมายรัฐบาลในช่วงแรกจึงมีท่าทีมอบอำนาจให้เทศบาลอย่างแข็งขัน เช่น พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2477 ให้เทศบาลมีอำนาจประกาศกิจการค้าที่อาจเป็นอันตรายแก่อนามัยซึ่งต้องควบคุม รวมทั้งยังให้อำนาจจัดการพื้นที่เมืองแก่เทศบาลอีกหลายด้าน เช่น สุขาภิบาล ขยะมูลฝอย สถานที่ผิดสุขลักษณะ น้ำสำหรับบริโภค ตลาด ฯลฯ พ.ร.บ.ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 ให้อำนาจเทศบาลออกเทศบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร เกี่ยวกับการปลูกสร้างต้องขออนุญาต มีแผนผัง และแบบก่อสร้าง การพิจารณาอนุญาตจะดูที่วัสดุอุปกรณ์ในการสร้าง ตั้งแต่ถมที่ดินจนถึงการก่อสร้าง ทั้งในด้านการรับน้ำหนัก ความปลอดภัย และจำกัดขอบเขตให้ไม่รุกที่ดินสาธารณะ มีการกำหนดประเภทและค่าธรรมเนียม

แต่กระนั้น อำนาจการบริหารของเทศบาลในทางความเป็นจริงก็เผชิญสภาวะผันแปรไปตามบริบทสถานการณ์การเมืองระดับประเทศอยู่เสมอ อาทิ สงครามโลกครั้งที่สอง สงครามเย็น ภาวะดังกล่าวส่งผลให้อำนาจของเทศบาลต่อปฏิบัติการพื้นที่ 'เมือง' ลดน้อยถอยลง ขณะที่อำนาจจากส่วนกลางและภูมิภาคทวีความสำคัญเป็นลำดับ หากยึดเอาสมัยรัฐบาลคณะราษฎรเป็นตัวตั้ง เทศบาลค่อยๆ กลายเป็นกลไกที่ด้อยประสิทธิภาพลง ถูกควบคุมโดยส่วนภูมิภาคมากขึ้น และเป็นหน่วยงานที่รอรับคำสั่งจากส่วนกลางเพียงอย่างเดียว[7] โครงการพัฒนาต่างๆ โดยเฉพาะในด้านโครงสร้างพื้นฐานที่มีขึ้นในต่างจังหวัดในยุคสมัยของจอมพลสฤษดิ์-จอมพลถนอมไม่ได้เกิดจากการที่เทศบาลเป็นฝ่ายริเริ่มนำเสนอ หากแต่เป็นแผนพัฒนาพื้นที่จากทางจังหวัดลงมา และใช้งบประมาณของส่วนกลางในการดำเนินการแทบทั้งสิ้น ลักษณะเช่นนี้ยังเจอะเจอได้เสมอมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี อีกช่วงหนึ่งสั้นๆ ที่ปรากฏกฎหมายส่งเสริมอำนาจเทศบาลออกมามากเห็นได้ชัดคือ ก่อนเหตุการณ์พฤษภา 35 เช่น พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535, พ.ร.บ.โรคพิษสุนัขบ้า พ.ศ. 2535, พ.ร.บ.สาธารณสุข พ.ศ. 2535, พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2535) ขณะที่ในยุคต่อมาซึ่งหลายฝ่ายกล่าวว่าเป็นทศวรรษของการกระจายอำนาจ ระหว่าง พ.ศ. 2540-2549 นั้น รัฐไทยมีการตรากฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้กับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมากกว่าการกระจายอำนาจหลายเท่า สัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 51.6 ต่อ 3.9 (225:17 ฉบับ) ยังไม่พูดถึงรายละเอียดที่ให้อำนาจเพิ่มแก่ท้องถิ่นในภารกิจกระจ้อยร่อย[8]

พื้นที่ทับซ้อน/อำนาจซ้อนทับ

โ
ยธาฯ เชียงใหม่ เมินเสียงค้านเดินหน้าประกาศผังเมืองรวม

ชลประทาน รุกคืบแก้น้ำท่วม รื้อฝายเก่ากั้นลำน้ำปิง

ขอโทษคนแพร่! กรมอุทยานฯ ชี้ “รื้อเพื่อซ่อม” อาคารบอมเบย์เบอร์มา

อพท. ยกธงขาว! ล้มโครงการทาสีถนนน่านกลางคันใช้งบคืนสภาพให้

กรมศิลป์ สั่งรื้อวัดศรีชุมภายใน 30 วัน

ข้างต้นคือตัวอย่างพาดหัวข่าวเกี่ยวกับอำนาจของส่วนกลาง (ตัวเอียง) ที่มีในหลายที่เมื่อหลายปีที่ผ่านมา ปัญหานี้ใช่เพียงปัญหาที่เกิดเฉพาะในเขตเทศบาลใดเทศบาลหนึ่ง หากแต่เป็นปัญหาภาพรวมของท้องถิ่นไทย

ผมเรียกมันว่า 'พื้นที่ทับซ้อน-อำนาจซ้อนทับ' (Area and Authority Overlap) หมายความว่าภายในท้องที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่งๆ มีหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ในหลายระดับที่รับผิดชอบภารกิจในเรื่องใกล้เคียงกัน ไม่ว่าถนน แม่น้ำ ที่ดิน ฯลฯ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ห่างไกลปัญหา แต่ละหน่วยงานต่างก็มีแนวทางดำเนินการของตน ซึ่งมีทั้งที่ซ้ำกันและขัดกัน ชวนให้นึกถึงภาพสายไฟพันกันยุ่งเหยิงอีรุงตุงนังที่นักท่องเที่ยวต่างชาติได้เห็นเป็นต้องทึ่ง

นอกจากนี้ พื้นที่ของทางราชการ (ที่ดินราชพัสดุ) ซึ่งอยู่ในความดูแลของสำนักงานธนารักษ์พื้นที่ในหลายๆ เมืองยังมีเป็นจำนวนมาก ประกอบด้วยที่ดินที่เป็นที่ตั้งของสถานที่ราชการต่างๆ โรงเรียน โรงพยาบาล เขตทหาร เขตโบราณสถาน ฯลฯ และพื้นที่สำหรับจัดสรรให้เอกชนเช่า ทั้งเพื่ออยู่อาศัยและประกอบกิจกรรมการค้าและบริการ เทศบาลจึงไม่ได้มีอำนาจเต็มในการจัดการพื้นที่สาธารณะของเมือง

ประเด็นเรื่องความ 'ทับซ้อน' ในเชิงพื้นที่ และความ 'ซ้อนทับ' ในเชิงอำนาจจึงได้สร้างความขัดแย้งระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นมาแล้วมากมาย และแน่นอนว่ามักจบลงด้วยความพ่ายแพ้ของท้องถิ่น ในอีกแง่หนึ่งย่อมสะท้อนว่าท้องถิ่นยังคงมีอำนาจจำกัด เทศบาลก็ไม่เข้าข่ายยกเว้น เหมือนที่นายกเทศมนตรีตำบลแห่งหนึ่งในอำเภอชายแดนเคยเล่าให้ผมฟัง เขาไม่สามารถปิดถนนเพื่อจัดงานถนนคนเดินได้ทั้ง ๆ ที่ถนนอยู่ในเขตพื้นที่ของเทศบาล เนื่องจากเป็นทางหลวงแผ่นดินต้องไปขออนุญาตจากอธิบดีกรมทางหลวงก่อน

จากโครงสร้างที่ไม่เอื้อสู่นายกเทศมนตรีโดยตรง

ด้วยเทศบาลในอดีตมีโครงสร้างภายในที่จำลองแบบมาจากระบบรัฐสภา (Parliamentary System) ระดับชาติที่แบ่งออกเป็น 2 ส่วนคือ ‘รัฐสภา’ ในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติ ทำหน้าที่ออกกฎหมายและตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร กับ ‘คณะรัฐมนตรี’ ในฐานะฝ่ายบริหาร ทำหน้าที่บริหารประเทศ โดยให้สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง และให้ฝ่ายบริหารมาจากความไว้วางใจของสภาอีกทอดหนึ่ง ตามระบบนี้ ความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายจึงแยกจากกันไม่ชัดเจน นั่นคือ มีความทับซ้อนในแง่ตัวบุคคลและความเกี่ยวพันในแง่การทำงาน (Fusion of Power) ทำให้ฝั่งสภาไม่อาจทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารได้จริงจังเท่าที่ควร

เทศบาลไทยนับแต่ปี 2476 จนถึงปี 2543 ก็เป็นเช่นนั้น[9] เพราะได้กำหนดให้มี ‘คณะเทศมนตรี’ ประกอบด้วย ‘นายกเทศมนตรี’ มาจากสมาชิกสภาเทศบาลตามความเห็นชอบของสภาเทศบาล และ ‘เทศมนตรี’ อื่นทำหน้าที่ฝ่ายบริหารของเทศบาล หลายฝ่ายเห็นว่านั่นเป็นต้นตอของปัญหาในเรื่องความอ่อนแอไร้เสถียรภาพของฝ่ายบริหารที่มีการเปลี่ยนแปลงตัวนายกเทศมนตรีบ่อยครั้ง ทำให้การบริหารงานขาดความต่อเนื่อง และต้องพึ่งฝ่ายสภาเทศบาลมากจนเกินไป

ปรากฏการณ์จ้องโค่นล้มนายกเทศมนตรีโดยฝ่ายค้านมีให้เห็นอยู่เป็นประจำ ทั้งการซื้อตัว ส.ท.ให้ย้ายฝั่งจากขั้วอำนาจเดิมไปสู่ขั้วอำนาจใหม่ผ่านการคว่ำร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งมีผลให้คณะเทศมนตรีต้องออกจากตำแหน่ง รวมถึงการตีรวนวอล์กเอาต์ไม่เข้าร่วมประชุมสภาในวาระสำคัญเพื่อมิให้ฝ่ายบริหารทำงานได้สะดวก[10] รูปธรรมเช่นที่เทศบาลเมืองแพร่ ระหว่างปี 2543–2546 ภายในวาระดำรงตำแหน่งสมัยเดียวมีสมาชิกสภาเทศบาลได้เป็นนายกเทศมนตรีไม่ซ้ำหน้ามากถึง 6 คน ทั้งเปลี่ยนตามเกมการเมือง และถูกผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งปลด ความขัดแย้งในเทศบาลยุคนั้นสาเหตุหลักไม่พ้นมาจากการช่วงชิงอำนาจบริหาร

กระแสรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ที่มีในทศวรรษ 2530 หันเหไปสู่การเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงในต้นทศวรรษ 2540 ที่สุดก็ได้มีการแก้ไขกฎหมายเทศบาลในปี 2543 เปิดช่องให้มีนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นครั้งแรก (ทว่าคนกรุงเทพฯ ได้เริ่มเลือกมาตั้งแต่ปี 2518) โดยใช้ทันทีเฉพาะกับเทศบาลเมืองกับนครในการเลือกตั้งคราวแรก ส่วนเทศบาลตำบลต้องจัดให้มีการลงประชามติก่อน

เทศบาลแห่งแรกที่ได้เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงคือ เทศบาลเมืองคูคต (จ.ปทุมธานี) เมื่อวันที่ 2 กันยายน 2543 หลังจากนั้น กฎหมายกำหนดให้ต้องถามประชามติจากประชาชนว่าประสงค์จะให้ผู้บริหารเทศบาลมีที่มาแบบใด ระหว่างรูปแบบคณะเทศมนตรี (นายกฯ โดยอ้อมจากมติสภา) หรือนายกเทศมนตรี (นายกฯ โดยตรงจากการเลือกตั้ง) มีเงื่อนไขว่าภายในปี 2550 หากเทศบาลแห่งใดไม่จัดให้มีการแสดงประชามติโดยผลยืนยันให้คงใช้รูปแบบคณะเทศมนตรีก็ต้องเปลี่ยนไปใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีแทน

ข้อมูลในปี 2545 ยังมีเทศบาลที่ได้เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงแล้วเพียง 14 แห่ง จากจำนวน 1,129 แห่ง[11] จวบจนเกิดการเปลี่ยนแปลงที่มาของฝ่ายบริหารของเทศบาลขนานใหญ่ที่สุดปลายปี 2546 ด้วยการยกเลิกคณะเทศมนตรีที่มาจากมติของเทศบาล เปลี่ยนไปใช้รูปแบบเดียวกันคือนายกเทศมนตรี โดยไม่ต้องไปทำประชามติให้ยุ่งยากอีก ผลจากการนี้คือ โครงสร้างภายในของ อปท. ทุกประเภท (รวมทั้ง อบจ. และ อบต.) ถูกทำให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งหมด เรียกว่าโครงสร้างแบบนายก-สภา (Mayor-Council Form) แบบที่ผู้บริหารท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง (Strong Mayor) ยิ่งขึ้น โดยพยายามกำหนดรายละเอียดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาเสียใหม่ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers)

เป็นที่น่าสังเกตว่าภายใต้ระบบนี้ ย่อมไม่มีฝ่ายใดสามารถอ้างสิทธิในการโค่นล้มอีกฝ่ายหนึ่งได้ อย่างเช่นฝ่ายสภาเคยทำได้เหนือฝ่ายบริหารแบบเก่าก่อน เพราะต่างฝ่ายต่างมาจากประชาชนด้วยกัน และที่สำคัญ การยุบสภาท้องถิ่น (โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในกรณีของเทศบาล) ก็ไม่เป็นสาเหตุให้ผู้บริหารท้องถิ่นจักต้องพ้นจากตำแหน่งไปด้วยแต่ประการใด เช่น เทศบาลตำบลบ้านดู่ (จ.เชียงราย) ในสมัยที่เป็น อบต. จนได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบล แต่ยังใช้โครงสร้างแบบเดิม ในช่วงเวลาแค่ 8 ปี (2539-2547) มีการเปลี่ยนตัวผู้บริหารบ่อยถึง 5 คน (เฉลี่ยเป็นกันคนละปีครึ่ง) แต่หลังจากที่มีการเลือกตั้งโดยตรงแล้ว (2547-2563) มีนายกเทศมนตรี 3 คนเท่านั้นในรอบ 16 ปี แทบทุกคนอยู่ในตำแหน่งครบวาระ แม้ปรากฏเป็นข่าวความขัดแย้งสูงเพียงใดก็ตาม

ปัจจุบันสมาชิกสภาเทศบาลและนายกเทศมนตรีมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปีเท่ากัน (จากเดิมก่อนหน้าปี 2543 เคยกำหนดเอาไว้คราวละ 5 ปี) ในการแก้ไขกฎหมายครั้งล่าสุดเมื่อปี 2562 กลับมาจำกัดวาระการตำแหน่งของนายกเทศมนตรีอีกครั้งหนึ่ง (หลังจากเคยใช้ช่วงสั้นๆ ปี 2547-2552) ห้ามเป็นนายกเทศมนตรีติดต่อกันเกิน 2 วาระ หากเป็นไม่ครบ 4 ปีก็ให้นับเป็น 1 วาระ โดยสามารถกลับมาเป็นได้อีกเมื่อพ้นระยะเวลา 4 ปีนับแต่วันพ้นตำแหน่งไปแล้ว

เทศบัญญัติในฐานะเครื่องมือทางนโยบาย

ตาม พ.ร.บ.เทศบาล มาตรา 60 เทศบาลมีอำนาจออกเทศบัญญัติใช้บังคับได้ใน 2 กรณีด้วยกัน หนึ่ง อยู่ในอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง สอง เมื่อมีกฎหมายเฉพาะเรื่องให้อำนาจเอาไว้ โดยในเทศบัญญัติสามารถกำหนดโทษทางอาญาได้แต่เฉพาะโทษปรับไม่เกิน 1,000 บาท เว้นแต่กฎหมายเฉพาะบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น เช่น พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 ก็อาจจะกำหนดโทษปรับมากกว่านั้นได้ เช่น การทิ้งขยะในที่สาธารณะมีโทษปรับไม่เกิน 2,000 บาท

ปัญหาคือ แม้ตามกฎหมายแล้ว สมาชิกสภาเทศบาลจะสามารถริเริ่มเสนอเทศบัญญัติในเรื่องต่างๆ ได้เอง (โดยมี ส.ท. ลงนามรับรองไม่น้อยกว่า 2 คน) แต่ในทางปฏิบัติ จากที่เคยทำวิจัยหลายครั้งต่างช่วงเวลากันแทบไม่พบว่ามีเทศบาลใดเลยที่ ส.ท. แสดงบทบาทเด่นในด้านนี้ เทศบัญญัติทั้งหมดเท่าที่มีออกมามาจากร่างที่ริเริ่มเสนอโดยนายกเทศมนตรีทั้งสิ้น ที่เห็นตลอดหลายปีมานี้คือ เทศบัญญัติเกี่ยวกับการจัดการมูลฝอยทั่วไปและเรื่องหลักเกณฑ์การคัดแยกมูลฝอยซึ่งเป็นไปตามนโยบายจังหวัดสะอาดที่สั่งการลงมาตั้งแต่สมัยรัฐบาล คสช. ส่วนการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นถือเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้

ในการเลือกตั้งรอบนี้ สังคมควรเรียกร้องและคาดหวังให้ ส.ท. แสดงบทบาทด้านนี้ให้มากยิ่งกว่าที่เคยเป็น เช่นเดียวกับนายกเทศมนตรีที่ควรใส่ใจหันมาใช้เทศบัญญัติเป็นเครื่องมือทางนโยบายเชิงบวก (เน้นโน้มน้าวใจ ไม่ใช่บังคับ) มิใช่แต่ละปีๆ มีเพียงเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ออกมาเพราะกฎหมายบังคับให้ต้องทำ

อย่างไรก็ตาม การตีความตามทัศนะกระแสหลัก ทั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมักเห็นตรงกันไปในทางจำกัดอำนาจท้องถิ่นว่า หากไม่มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจแก่เทศบาลในการตราบัญญัติเรื่องนั้นๆ ไว้อย่างชัดแจ้ง เทศบาลก็ไม่มีอำนาจในการออกเทศบาลบัญญัติเพื่อใช้บังคับกับกิจการดังกล่าวได้ เช่น เทศบาลตำบลคูเต่า (จ.สงขลา) จัดทำเทศบัญญัติห้ามทำการประมงในเขตอนุรักษ์พันธุ์สัตว์น้ำ แต่ พ.ร.บ.การประมง พ.ศ. 2490 ไม่ได้ให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในการออกเทศบัญญัติในเรื่องนี้ เทศบัญญัติจึงถูกให้ความเห็นว่าขัดหรือแย้งต่อกฎหมายการประมงไปโดยปริยาย

หนำซ้ำบ่อยครั้งที่ร่างเทศบัญญัติผ่านสภาไปแล้ว แต่ติดขัดในขั้นตอนที่ผู้ว่าฯ ไม่เห็นชอบด้วย โดยยกเหตุผลคล้ายกันว่ากฎหมายเทศบาลไม่ได้กำหนดบทบาทด้านนี้ไว้ ดังเช่นเทศบัญญัติที่มีสาระเกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของเทศบาลหลายแห่งทางภาคเหนือ ซึ่งเอาจริง สภาเทศบาลสามารถมีมติยืนยันร่างเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ได้ แต่ก็คงมีเป็นส่วนน้อยที่คิดจะสู้

วิธีคิดและระบบการเลือกตั้ง

ระบบการเลือกตั้งเทศบาล จำนวนที่นั่งและผู้สมัครรับเลือกตั้งในปี 2564

ระบบการเลือกตั้งเทศบาลแตกต่างจากการเลือกตั้ง อปท.รูปแบบทั่วไปอื่นในส่วนของสมาชิกสภา เพราะทั้ง อบจ. และ อบต. (ที่คาดว่าจะจัดเลือกตั้งตามมาราวเดือนมิถุนายน 2564) มีสมาชิกเขตเลือกตั้งละ 1 คน เรียกว่าเสียงข้างมากธรรมดาแบบ First-past-the-post ผู้ได้คะแนนมากที่สุดเป็นอันดับแรกในเขตเลือกตั้งที่มีตัวแทนได้หนึ่งคนนั้นคือผู้ที่ชนะการเลือกตั้ง แต่เทศบาลมีสมาชิกเขตละ 6 คน จำนวนมากน้อยขึ้นอยู่กับประเภทของเทศบาล (ดูตารางข้างต้น) ผู้มีสิทธิสามารถลงคะแนนเสียงได้เท่ากับจำนวนที่มีคือ 6 หมายเลข ซึ่งอาจจะเลือกไม่ถึงก็ได้ ไม่ถือเป็นบัตรเสีย

เมื่อเป็นดังนี้ ทำให้ต้องรวมกลุ่มกันฟอร์มทีมลงสมัคร เป็นธรรมชาติของการเมืองเทศบาลที่มีมาเนิ่นนาน อาจมีข้อยกเว้นเฉพาะเทศบาลตำบลที่ยังมีลักษณะการแข่งขันแบบอิสระให้เห็นอยู่บ้าง ทั้งตำแหน่งนายกฯ และ ส.ท. ดูได้จากป้ายของผู้สมัครที่หาเสียงแบบตัวคนเดียว ไม่ได้หาเสียงเป็นทีม ปัจจัยด้านเครือญาติยังมีผลสูงในการเลือกตั้งระดับตำบลที่พื้นที่มีขนาดเล็ก ผู้จะชนะได้เป็นนายกฯ ต้องการคะแนนเพียงหลักพัน ขณะที่ ส.ท.ต้องการหลักร้อย ผิดกับเทศบาลนครหรือเมืองอย่างสิ้นเชิงที่มีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งตั้งแต่หลักหลายพันไปจนถึงหลายแสนคน (เทศบาลนครที่มีจำนวนประชากรมากที่สุดคือ เทศบาลนครนนทบุรี 2.5 แสนคน น้อยที่สุด 4 หมื่นคนเศษได้แก่ เทศบาลนครแม่สอด (จ.ตาก) ขณะที่เทศบาลเมืองหนองปรือ (จ.ชลบุรี) มากที่สุด 8.5 หมื่นคน เทศบาลบ้านหมี่ (จ.ลพบุรี) น้อยที่สุด 3 พันกว่าคน จากข้อมูล ถึงปี 2562)

พฤติกรรมการลงคะแนนของประชาชนมีแนวโน้มอิงกลุ่มตามไปด้วย และไวต่อนโยบาย เช่นในกรณีของเทศบาลนครเชียงใหม่ นับแต่ 2528 มีการเลือกตั้งมา 7 ครั้ง ไม่มีผู้สมัครอิสระสามารถชนะการเลือกตั้งได้เลยแม้แต่คนเดียว อีกทั้งเพราะผู้สมัครกลุ่มนี้ในแต่ละครั้งก็มีเป็นส่วนน้อยมากๆ ผลเลือกตั้งที่ปรากฏส่วนใหญ่สะท้อนการตัดสินใจเลือกแบบยกทีมในแต่ละแขวง แม้อีกกลุ่มหนึ่งจะมีผู้สมัครบางคนที่โดดเด่น แต่ก็ไม่มีคะแนนมากเพียงพอที่จะช่วยให้ได้รับเลือกตั้งเข้าไปเป็น ส.ท. ได้

ในกรณีที่ผู้บริหารกับสมาชิกสภาไม่ได้มาจากกลุ่มเดียวกันทั้งหมด การเมืองในสภาแบ่งแยกเป็นฝ่ายค้านกับฝ่ายบริหารออกได้ชัดเจน และเมื่อใดก็ตามที่เสียงในสภาของฝ่ายค้านมากกว่าฝ่ายบริหาร เมื่อนั้นการทำงานของเทศบาลย่อมเป็นไปด้วยความยากลำบาก และประสบปัญหาอยู่ตลอด ถ้าไม่สามารถปรับเข้าหากันได้

การเลือกตั้งเทศบาลที่กำลังจะมีในวันอาทิตย์ที่ 28 มีนาคม 2564 ที่จะถึงนี้ จัดพร้อมกัน 2,472 แห่งใน 76 จังหวัด เกี่ยวพันกับชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนในเขตเทศบาลกว่า 23 ล้านคน เป็นประวัติศาสตร์อีกบทหนึ่งของการปกครองท้องถิ่นไทยที่กำลังถูกเขียนขึ้นใหม่.

เชิงอรรถ

[1] อ้างใน สุวัสดี โภชน์พันธุ์, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย เรื่อง ประวัติการปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2547), หน้า 26-27.

[2] ถึงแม้กฎหมายจะระบุว่า นายกเทศมนตรีและเทศมนตรีทุกคนต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาล แต่นั่นไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่สามารถแต่งตั้งคนของตนให้เข้าไปเป็นคณะเทศมนตรีได้ เพราะกฎหมายเปิดช่องให้มีสมาชิกประเภท 2 ที่มาจากการแต่งตั้งอยู่นั่นเอง

[3] อ้างใน สุวัสดี โภชน์พันธุ์, อ้างแล้ว, หน้า 24-25.

[4] เพียงกมล มานะรัตน์, “การเมืองเรื่องการเลือกตั้ง: ศึกษากรณีการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งนายกเทศมนตรีของเทศบาลนครเชียงใหม่ ปี พ.ศ. 2547,” วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2547), หน้า 58.

[5] ประมวลจาก http://www.dla.go.th/work/abt/ (ข้อมูล ณ วันที่ 9 กันยายน 2563)

[6] ที่มา: https://www.kpi-corner.com/content/8325/local00123?fbclid

[7] ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์, เทศบาล: พื้นที่ เมือง และกาลเวลา, (กรุงเทพฯ: สยามปริทัศน์, 2560), หน้า 75.

[8] อลงกรณ์ อรรคแสง, “บทบาทสภา อบจ.ในการตรวจสอบราชการส่วนกลางและภูมิภาคในท้องถิ่นของเรา,” เอกสารประกอบการเสวนาทางวิชาการ หัวข้อ “1 ทศวรรษการปกครองท้องถิ่นไทย (2553-2563): อบจ.กับการเลือกตั้ง 20 ธันวาคม 2563” วันพุธที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2563 ณ ห้องประชุม 1 อาคารรวมวิจัยและบัณฑิตศึกษา สถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

[9] มีระยะเวลาช่วงปี 2481-2487 ในสมัยที่จอมพล ป.พิบูลสงครามครองอำนาจรอบแรกได้ทำการปรับเปลี่ยนโครงสร้างโดยให้นายกเทศมนตรีเป็นประธานสภาโดยตำแหน่ง ซึ่งเท่ากับเป็นการเพิ่มความเข้มแข็งให้กับฝ่ายบริหาร และทำให้เหลือเพียงองค์กรเดียวโดยรวมคณะเทศมนตรีเข้ากับสภาเทศบาล

[10] มรุต วันทนากร, การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงกับเทศบาลไทย: บทสรุปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในภาพรวม, (กรุงเทพฯ: มิสเตอร์ก๊อปปี้ (ประเทศไทย), 2549), หน้า 113-123.

[11] อ้างใน สุวัสดี โภชน์พันธุ์, อ้างแล้ว, หน้า 49.

[12] ที่มา: กกต.สรุปผลสมัครเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล-นายกเทศมนตรีทั่วประเทศ 73,390 คน