การแบ่งเขตเลือกตั้งที่เป็นธรรม

เขตเลือกตั้ง (Constituency) เป็นการซอยย่อยพื้นที่ของประเทศออกเป็นส่วนๆ เพื่อประโยชน์ในการจัดการเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2564 ได้กำหนดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จำนวน 500 คน มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต 400 คน และจากบัญชีรายชื่อ 100 คน (มาตรา 83) และกำหนดรายละเอียดการคำนวณว่าจังหวัดใดจะมีจำนวนเขตเลือกตั้งเท่าใด (มาตรา 86) จึงเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการขีดเส้นแบ่งเขตการปกครองที่เป็นอำเภอ ตำบล เพื่อเป็นเขตเลือกตั้งแต่ละเขต

การแบ่งเขตที่ยึดหลักการ มีเหตุผล ตรงไปตรงมา ย่อมก่อให้เกิดผลความเป็นธรรมในการเลือกตั้ง แต่หากการแบ่งเขตเป็นการใช้วิชามาร ย่อมทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบต่อผู้สมัครหรือพรรคการเมืองถึงขนาดมีผลต่อการแพ้หรือชนะในการเลือกตั้งได้

จนถึงวันนี้ แม้ว่าจะเข้าใกล้กำหนดการเลือกตั้ง แต่รูปแบบการแบ่งเขตของคณะกรรมการการเลือกตั้งยังไม่ปรากฏต่อสาธารณะ ทั้งผู้ประสงค์จะสมัครรับเลือกตั้งและพรรคการเมืองจึงอยู่ในภาวะความไม่ชัดเจน ไม่สามารถระบุพื้นที่ในการหาเสียงและเตรียมการเลือกตั้งได้อย่างสมบูรณ์

กกต.รออะไร

สิ่งที่คณะกรรมการการเลือกตั้งชี้แจง มีเหตุที่เป็นข้อจำกัด 2 ประการ คือ

หนึ่ง ตัวพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ฉบับที่ 1) พ.ศ…. ยังอยู่ในระหว่างรอการลงพระปรมาภิไธยจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

และสอง จำนวนประชากรที่ใช้ในการคำนวณเพื่อแบ่งเขตยังอาจมีการเปลี่ยนแปลง โดยจะต้องรอผลจากสำนักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เกี่ยวกับจำนวนประชากรเมื่อสิ้นสุดวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ.2565 ทั้งนี้เนื่องจากมาตรา 86 ของรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้ใช้หลักฐานทะเบียนราษฎรในปีสุดท้ายก่อนปีที่จะมีการเลือกตั้งเป็นเกณฑ์ในการคำนวณเพื่อเป็นเกณฑ์จำนวนประชากรต่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหนึ่งคน

ดังนั้น หากจะมีการเลือกตั้งแน่ๆ ในปี พ.ศ.2566 จึงจำเป็นต้องรอตัวเลขที่นิ่งเมื่อปลายปี พ.ศ.2565 ซึ่งโดยปกติ กระทรวงมหาดไทยจะมีประกาศออกมาในราวต้นเดือนมกราคมของปีถัดไป

จะมีก็แต่ของปี พ.ศ.2563 ไปประกาศช้ากันถึงวันที่ 10 มีนาคม พ.ศ.2564 ด้วยเหตุที่รอให้การคำนวณเพื่อแบ่งพื้นที่ของการเลือกตั้งเทศบาลทั่วประเทศในเดือนมีนาคม พ.ศ.2564 นั้นสิ้นสุดลงก่อน

โดยคาดว่าจะเป็นการประสานงานจาก กกต. ไปยังกระทรวงมหาดไทยให้ดึงเวลาในการประกาศ

จำนวนประชากรที่จะมีผลต่อการแบ่งเขต จึงเป็นเพียงแค่ข้ออ้างประการหนึ่งที่ กระทรวงมหาดไทย สามารถดึงเรื่องให้ช้าให้เร็วได้ ตามแต่ที่ กกต.ขอมา

เพราะจริงๆ แล้วทุกอย่างอยู่ในระบบคอมพิวเตอร์ออนไลน์ที่ปรับปรุงเป็นปัจจุบันอยู่ตลอดเวลา จะดึงข้อมูลขึ้นมาเมื่อไรก็ได้

กกต.แบ่งเขตอย่างไร

มาตรา 27 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2561 มีหลักเกณฑ์ที่พอสรุปได้ดังนี้

ประการที่หนึ่ง เขตเลือกตั้งแต่ละเขตต้องมีพื้นที่ติดกัน สามารถเดินทางคมนาคมถึงกันได้โดยสะดวก ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานของการลากเส้นแบ่งเขตเลือกตั้ง และคงเป็นเรื่องประหลาดที่เขตเลือกตั้งหนึ่งจะประกอบด้วยพื้นที่ที่แยกห่างจากกันเป็นสองส่วนสามส่วน ในขณะเดียวกันควรมีถนนหนทางที่เชื่อมต่อถึงกัน เพื่อความสะดวกของประชาชนและต่อ กกต.ในการบริหารจัดการเลือกตั้ง เช่น การประสานงาน การจัดส่งอุปกรณ์การเลือกตั้ง การรวบรวมคะแนนและการรายงานผล

การแบ่งเขตเลือกตั้งในปี พ.ศ.2562 ปรากฏรูปแบบการแบ่งเขตที่พิสดารไปจากหลักการดังกล่าว

ตัวอย่างเช่น การแบ่งเขตเลือกตั้งของ จ.สุโขทัย ซึ่งทราบกันว่า เป็นพื้นที่ของผู้มีบารมีทางการเมืองในซีกฝั่งรัฐบาล

เขตเลือกตั้งที่ 2 มีการรวมเอา อ.ทุ่งเสลี่ยม และ อ.บ้านด่านลานหอย มาเป็นเขตเลือกตั้งเดียวกัน ทั้งๆ ที่ไม่มีเส้นทางคมนาคมติดต่อถึงกัน และส่วนที่ติดกันนั้นเป็นพื้นที่บนเขาแคบๆ เพียงไม่กี่ร้อยเมตร

หรือตัวอย่างของการแบ่งเขตเลือกตั้งของจังหวัดสมุทรปราการในการเลือกตั้งปี พ.ศ.2554 ในเขตเลือกตั้งที่ 1 มีรูปแบบการแบ่งเขตที่ดูพิสดารเป็นอย่างยิ่ง มีลักษณะแหว่งเว้าเข้าไปในพื้นที่ต่างๆ แบบจงใจราวกับมีเจตนาให้เกิดความได้เปรียบในการเข้าถึงฐานคะแนนเสียงของตนเองที่นักวิชาการตะวันตกเรียกชื่อว่า เป็นรูปกิ้งก่า (Salamander)

และเรียกเทคนิคตุกติกแบบนี้ว่า Gerrymandering ตามชื่อของนักการเมือง Elbridge Gerry รองประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา ที่ใช้วิธีการแบบนี้ในการเลือกตั้งเมื่อเขาดำรงตำแหน่งเป็นผู้ว่าการรัฐแมสซาชูเซตส์ และยังมีภาพการแบ่งเขตของเขตเลือกตั้งที่ 2 ให้เห็นชัดเจนได้ว่า ไม่มีพื้นที่ติดกันเป็นผืนเดียว

เราจึงหวังเป็นอย่างยิ่งว่า การแบ่งเขตที่มีพื้นที่ติดกันแบบกิ้งก่า จะไม่เกิดขึ้นกับประเทศไทยในการเลือกตั้ง ปี 2566

ประการที่สอง จำนวนประชากรของแต่ละเขตเลือกตั้งต้องมีจำนวนที่ใกล้เคียงกัน

ดังนั้น หากสมมุติว่า เรานำจำนวนประชากรของสำนักบริหารการทะเบียนล่าสุด เมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2565 มาใช้ในการคำนวณ คือ มีประชากรไทยทั้งประเทศ 66,099,975 คน หารด้วย 400 เขต แต่ละเขตจะมีประชากรเฉลี่ย 165,249 คน

ความแตกต่างสูงสุดระหว่างเขต แม้ไม่มีกฎหมายที่เขียนไว้ชัดเจนแต่ก็ไม่ควรเกินร้อยละ 10 นั่นคือ บวก/ลบได้ จากค่าเฉลี่ยร้อยละ 5 หรือ +/- 8,262 คน แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรของแต่ละจังหวัดด้วย

ประการที่สาม การใช้เขตปกครอง โดยใช้อำเภอ หรือตำบลเป็นหลัก หากมีความจำเป็นต้องแยกบางส่วนของอำเภอออกจากกันเพื่อให้มีประชากรใกล้เคียงกันสามารถทำได้ แต่ไม่สามารถแยกตำบลได้อีก หมายถึงหากจะเอาไปต้องเอาไปทั้งตำบลจะแยกเอาไปเพียงบางหมู่บ้านไม่ได้

แม้จะยึดหลักการดังกล่าว แต่ในอำเภอที่มีประชากรมากอำเภอเดียว อาจถูกแบ่งกระจายออกเป็นหลายเขตแบบพิสดารได้

เช่น การแบ่งเขตเลือกตั้งของจังหวัดนครราชสีมาในการเลือกตั้งปี พ.ศ.2562 อำเภอเมือง ถูกแบ่งออกไปอยู่ใน 4 เขตเลือกตั้ง คือ เขตเลือกตั้งที่ 1 เขตเลือกตั้งที่ 2 เขตเลือกตั้งที่ 9 และเขตเลือกตั้งที่ 11 โดยมีรูปแบบที่เว้าประหลาดทั้งในเขตเลือกตั้งที่ 2 , 9 และ 11

เหมือนกับต้องการเข้าไปได้ฐานคะแนนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัครหรือพรรคการเมืองบางพรรคจะโดยตั้งใจหรือไม่ก็ตาม

ประการที่สี่ การแบ่งเขตต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้เสียในพื้นที่ ซึ่งในทางทางปฏิบัตินั้น กกต.จะจัดทำรูปแบบการแบ่งเขตเบื้องต้นที่แตกต่างกัน 3 รูปแบบ และเปิดรับฟังความเห็นจากประชาชนและนักการเมืองที่ลงสมัครรับเลือกตั้งในฐานะผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) หลังจากนั้นจึงนำเข้าไปตัดสินใจเลือกเพียงหนึ่งรูปแบบโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง 7 คน

กระบวนการรับฟังความคิดเห็นต้องทำโดยเปิดเผย โปร่งใส เป็นที่รับรู้ของประชาชนและมีระยะเวลาที่พอสมควร แต่ในอดีต ประชาชนค่อนข้างมีส่วนร่วมน้อยและกระทำอย่างรีบเร่ง โดยอาจมาจากการที่ฝ่ายคณะกรรมการการเลือกตั้งมีทัศนคติในการอยากปิดงานอย่างรวดเร็วมากกว่าที่จะสนใจรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน

หลังปีใหม่ไม่นาน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. คงได้ประกาศใช้ ช่วยกันจับตาดูต่อครับว่า เขาจะแบ่งเขตเลือกตั้งให้เป็นธรรมกันได้มากน้อยเพียงไร