國會職權修法釋憲案：總統國情報告、立法院聽證權都有規定為何還可能違憲？學者解析幾大憲法原則

憲法法庭7月19日裁定，《立法院職權行使法》有關「聽取國情報告」、「聽取報告及質詢」、「人事同意權行使」、「調查權行使」、「聽證會舉行」及刑法「藐視國會罪」等，當中只要有涉及罰款或強制性的規範，都暫時停止適用。憲法法庭將在明（6）日進行言詞辯論，雙方將聚焦在此次國會職權修法的幾個爭點上攻防。

大法官在暫時處分的裁定書中，提出多項疑慮，指立法院企圖透國修法強化國會職權時，可能缺乏充分的《憲法》原則作為支持基礎，這也可能是日後判決的論述基礎，這些疑慮都有待明日雙方辯論時進一步闡明。熟悉憲法政治的中研院法律研究員蘇彥圖一一解析大法官提及的幾個「憲政原則」的涵義為何。

憲法法庭的疑慮：憲政中的「政治責任」應該有法律後果嗎？

大法官認為，《立法院職權行使法》第25條的聽取報告與質詢部分，立法院把質詢權的「憲法責任政治」規定，轉換為行政官員應對立委履行各種具體法律上「義務規定」，並以罰緩作為強制手段，有違反「憲法責任政治原則」的疑慮。

所謂的責任政治，是民主政治的重要內涵，所謂「有權必有責」，且權責相當。被賦予權力者，應對其行使權力所導致的結果負政治責任。

國家權力無論行政權或立法權，均應就其行為負擔政治責任。在民主憲政國家，因人民對於國家權力具有直接或間接的同意權，國家權力應直接或間接對人民負責。

蘇彥圖說明，責任政治是內閣制國家的一種憲政概念，是「政治問責」的機制，民主國家的議會多以質詢、法案和預算的審查議決、彈劾以及不信任投票等，讓執政政府負起政治責任。以質詢為例，就是當行政機關在接受國會監督質詢時，有義務回答立委的提問，而且如果回答得不好，可能會被批評、會失去政治支持、會被要求下台、會因此被國會以杯葛手段如凍結預算等，這些就是追究政治責任。

不過現在大法官認為，修法讓這個「政治責任」在制度上轉換為「法律責任」，也就是當行政機關沒好好回應質詢時，會有法律後果，而這點可能會有違憲的疑慮，因為憲政概念中，質詢屬於政治責任而非法律責任的範疇。

蘇彥圖舉例，立委有「言論免責權」，也就立委們在合理範圍內的質詢、發言等，可以免於刑事追訴以及民事賠償等法律責任，但仍具有行政責任（例如違反議會的規則）和政治責任（可能因此遭到罷免或是輿論批評）。

像英國的國會議員也同時是行政部會的首長，他們在國會中的發言都具「言論免責權」，所以基本上都是政治上的攻防、政治責任的追究，但是不會因為質詢時未能好好回答，就有司法權介入、追訴法律後果的問題。

憲法本來就賦予立法院邀請「相關人士」備詢，聽證權為何可能違憲？

暫時處分的裁定中，大法官也表達疑慮的，就是當立法院要行使調查權、聽證權時，有可能會相關人士繳交資料、文件，或是到立法院接受調查，這個相關人士有可能是行政部會的官員、公務員，也可能是某家企業廠商，或可能是掌握某些關鍵資料的個人。

假如這個人不願意去立法院接受調查或是拒絕繳交資料給立委們，且無正當理由，他會因此違法而受到制裁。

大法官認為，雖然《憲法》第67條第2項規定，各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，但是現在的立法院職權行使法修法，似乎超越了其規範的意涵。

蘇彥圖解釋，其實從法規中可以發現，原本立法院就可以舉辦公聽會，公聽會也允許立委邀請相關人士到立法院表達意見、提供資料等，法源依據就是《憲法》第67條第2項，但公聽會並沒有強制參加、參加者也不會因為公聽會上的表現遭到任何處罰。現在大法官有疑慮的是，憲法是否允許這個來自立法院的「邀請」具有強制力？

這些相關人士是否必須接受立委們的「備詢」，否則可能就會有法律後果？這些是憲法條文中並沒有說明的，而現在的法條可能已超出的憲法法條的意涵。

蘇彥圖說，《憲法》第67條第2項屬於「授權規範」，核心是國會議員的「資訊權」，因為國會要監督行政必須取得足夠且正確的資訊，所以憲法賦予國會擁有一定的權力去透過各種方式取得資訊，包括聽證權和調查權都是。

但現在因為修法中加諸了強制力和法律後果，因此大法官懷疑，這可能已經超出憲法本身賦予的權力範疇，才會暫時凍結法案。

蘇彥圖分析，這一波國會改革修法，可以看到立法院希望參考美國的制度，強化權力，像是美國國會也曾請臉書創辦人參加聽證會接受調查，另外川普的幕僚也曾因為不理會國會調查的要求，因此遭到追訴法律責任。

但這不表示美國就比較不重視個人的基本權如名譽權、隱私權、營業秘密等，而是因為美國在制度設計上有更完整的發動制度。

總統國情報告不是憲法義務嗎？問題在「即時依序回答」

另外針對修法後，總統到立法院國情報告，立委於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題，總統應依序即時回答。憲法法庭認為，條文可能引發憲政疑義與衝突，讓民主憲政運作公益遭受難以回復的重大損害。

雖然藍白陣營多次強調，國情報告本來就是憲法有寫明的，不過法學名師廖震指出，國情報告的法源基礎是來自於《憲法增修條文》第4條第3項 ，明定立法院在每年會期間，立委「得」聽取總統的國情報告。

廖震認為這是一個彈性的規定，也就是立法院有這樣的權利，而總統有選擇是否要到國會報告的考量，因此國情報告是權衡而非義務。

現在的《立法院職權行使法》第15條之1，明定立法院於每年集會時邀請總統至立法院進行國情報告。總統於每年2月1日前向立法院送交國情報告書，並於3月1日前赴立法院進行國情報告。

除了報告外，15條之4也規定，立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題。在這樣的規定上，因為原本的法源並沒有明說，可能就會有違憲的疑慮。

蘇彥圖也說明，還未修法前立法院本來就可以邀請總統做國情報告，現在立院修法、執政黨聲請釋憲後，這條法律也沒有被暫時處分凍結，所以憲法法庭才會說，就算暫時凍結，還是可以維護總統至立法院為國情報告，立法院聽取總統國情報告的憲法義務。

有疑慮的是15條之4的即時問答，立法院希望有更強的力量來讓總統對施政負責而非只是報告，而且要變得常態化，他也認為並非壞事，因為這就是一個很好的政策溝通平台，至於要如何邀請、如何報告這些執行方式是否合憲、人民是否接受，還需要很多討論。

蘇彥圖表示，《立法院職權行使法》規範的不只是國會內部，而是立法權要如何與其他憲政權力機關互動。

這也是大法官在暫時處分裁定當中多次提到，現在的法條可能會違反「憲法權力分立原則」，指的就是在行政院、立法院、監察院、考試院、司法院這些憲法機關的權限與功能分配，以及這幾個機關在行使憲法職權時彼此間的競合關係。

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