近幾個月進行中的烏俄戰爭，經常與潛在的台海衝突相提並論。儘管二者情況多有所不同，但是台灣及烏克蘭兩國，的確都被類似北約組織，也就是集體安全架構排除在外，其生存也同樣面臨著強大敵國威脅。在缺乏核武以及傳統武力皆落後於強大敵國的殘酷事實下，台灣及烏克蘭別無選擇而被迫採取「不對稱作戰」(Asymmetric warfare)戰略。然而，很少人能真正明白台灣當前的國防政策暨其走向。
美國將會出兵協防的前提存在嗎
過去五年來，台灣一直試圖尋求以不對稱方式作戰的軍事戰略作為國家防禦的準則。2017 年，台灣提出「整體防衛構想」（Overall Defense Concept），清楚闡明台灣的建軍採購優先順序和國軍組織結構性的改革。此構想獲得蔡英文總統與美國國防部高層一致的支持。然而，與所有重大改革一樣，此構想遭既得利益者和部分將領反對，其中最主要的原因乃在於他們認為 ODC 是建立在美國將會出兵協防的前提下，仍有其不確定性。目前，台灣是否依照ODC建軍仍然曖昧不清，即便國防部依然聲稱ODC為現行政策，但不論是台北或華盛頓卻早已無人確信。台灣目前雖然表面上持續打造不對稱戰力，但似乎已經沒有人了解台灣具體的防衛戰略，甚至更不清楚美台安全合作的未來前景如何。事實上，國軍已產生「戰略模糊」的嚴重問題。
陸軍六軍團關指部14日在淡水河口河防操演。（攝影：陳愷巨攝）
如果不解決這問題，台灣混沌不明的戰略，將造成華府和台灣之間意見分歧。或許，有人會單純的認為美台雙邊關係正逢幾十年來最好時刻，但現實情況似乎正急遽惡化中。例如：包括美國浮現越來越多的聲音要求，台灣購買某些武器不然就會後果嚴峻，並試圖立法主導台灣可以（和不可以）採購那些系統，同時，美國國會甚至在此立法過程，暗指台灣的建軍規劃「優先順序錯誤」。
美國對過度指導，有害美台雙邊關係
自拜登總統就任以來，美國政府已拒絕或延遲向台灣出售多項軍購案。例如，美國政府在 2021 年 8 月首次批准對台軍售是 M109A6 自走砲。據報導，到 2022 年 5 月，這筆交易已被至少延宕三年。同樣，2019 年 7 月批准刺針飛彈的交付也被延後。 2022 年 3 月，美國國務院致函台灣，說明為何選擇忽略台灣購買 MH-60R 反潛直升機的要求，因為該軍備與美方對「不對稱作戰」的認知與定義不符。而台灣試圖購買的E-2D預警機，恐將遭遇類似命運。
美國對台灣在建軍採購問題上的不信任與過度指導，很可能會有害雙邊關係。1979年中美斷交後美國自台撤軍，國軍曾經歷過美軍背離的慘痛經驗。美國目前的做法可能會加深兩軍之間的裂痕，此舉不利於雙方追求共同的目標 ~ 嚇阻以及必要時共同擊退犯台共軍。與其說「堅如磐石」，更反映現狀的說法應該是「美台關係持續惡化中」。那麼這一切到底是怎麼發生的？台灣的國防政策搖擺不定──曾經熱絡的推動ODC，現卻又將ODC棄若敝屣 。
姑且不論其優缺點，ODC 為美國與台灣提供共同的語言，明確勾勒出建軍採購優先排序和改革規劃，並主張台灣需在傳統和不對稱戰力建軍上更為均衡。華盛頓和台北都了解並曾認可ODC，藉此作為溝通平台並「維持現狀」，而所謂的現狀是指海峽兩岸皆為合法政府狀態下。ODC 的執行策略包括成立美台聯合工作小組，以促成更多高階交流暨工作層級之合作，包括聯合應急模擬、演習以及在戰力整建、準則沿革、後勤支援與戰術戰法等重要領域的指導。
這樣的合作平台可以提高聯戰能力，並為盟友作戰奠定基礎，其中相當部分是依照不同作戰場景下各自角色和任務歸屬的討論。
很不幸的是，這些已不再是此時的重點。ODC 的整體構想和布局，固然果敢的向前邁出一大步，然若沒有美國明確承諾會在嚇阻措施失效時進行軍事介入，那台灣就必須獨自做好應對所有可能場景的準備。
威嚇到最後，終將演變成「入侵」
台灣面臨中共的兩種主要威脅：威嚇和入侵。威嚇，通常指的係灰色地帶衝突，其實長久以來一直在發生。在未達到真正入侵的軍事行動的臨界點之前，北京正在對台灣發動多層次的威嚇行動，其中包括共軍軍機和海軍艦艇不斷提高對台灣防空識別區（ADIZ）暨其鄰近海域的襲擾。中共亦利用進口和旅遊限制令企圖打擊台灣經濟，並加強對台的網攻和假訊息力道，企圖操縱、蠱惑台灣社會各方面的民心士氣。
最近幾週，烏克蘭的衝突更突顯一個嚴峻的現實，即使用威嚇手段到最後，終將演變成「入侵」這個早已既定的情境，這對台灣人民來說是個重大的威脅。對於中共而言，吞併台灣是其「復興偉大中華民族」的終極目標。這不是什麼新鮮事，摧毀中華民國政府和征服台灣，數十年來始終是共軍的核心任務。如果威嚇行動不能使台灣屈服，中共恐將選擇發動全面入侵以攻佔台灣。先不提以核武毀滅台灣這最嚴重的可能威脅，因為比起應付經常性的威嚇行動來說，國軍對於抵禦中共大規模入侵的準備，可以說明顯得不足。而事實上，不論是「威嚇」或是「入侵」，兩種對台灣的威脅力道都持續在加強中！
漢光37號實兵演習於北部地區的八里海灘進行灘岸守備作戰。（陳愷巨攝）
中國經濟的迅速崛起使北京能夠大量投資在軍事建設。而經過多年的建設，今天共軍對國軍而言，無論在質或是量上，不對稱的傾斜性不斷增加。中國的人口是台灣的 60 倍，北京的極權體制彰顯其窮兵黷武特性。基於不論現存和未來發展上的差距，台灣已無法改變雙邊在軍力上的巨大落差。正如美國前印太司令部司令菲利普戴維森（Philip Davidson）上將在國會作證所言，到 2027 年共軍將有能力攻佔台灣。台灣國防部長邱國正亦曾表示，除非美國計劃真正保衛台灣，否則共軍最早可能在 2025 年侵犯台灣。因此，如何有效分配有限的物質和時間資源成為問題關鍵。
基於上述種種原因，ODC 主要聚焦在應對全面入侵的情境上，台灣如何有效分配現有資源以針對共軍的弱點去強化國軍力量，進而使北京放棄兩棲登陸企圖。 ODC 即在於利用其作戰構想將建軍規劃結合起來。它指出了大型、昂貴的武器能在平時有效應對威嚇行動，但不對稱武器在戰時才是至關重要。所謂的「不對稱」是個相對性概念，會因不同的觀點以及主客觀條件不同而有所不同，因此需要一個清楚定義。 台灣的ODC係指機動的、強韌、致命、低成本、分散且具戰場存活力。與傳統武力相比，台灣歷來在此類不對稱戰力上所投入的資源較少，ODC 目的即是希望改善這點。但更重要的是，軍事投資不應被視為二元選擇。台灣國防部的規劃者認為，他們需要將傳統火力和不對稱戰力結合起來，特別是在沒有美國做出安全保障承諾的情況下，這兩種作戰能力對台灣都很重要。
台灣必須積極反擊中國關鍵軍事節點
國軍對共軍攻台的預想為，首先將會以大量導彈發動的毁滅性襲擊，然後是全面兩棲登陸，並且預料無論台灣能夠對中國大陸施加多大的反制，都難以阻止中共犯台。對於中國關鍵軍事節點（例如港口），或是共軍動員集結和為入侵艦隊運補時，倘若台灣不積極採取反擊，將會是戰略和戰術上的嚴重錯誤。儘管做好萬全準備，當戰鼓打響之際，台灣很可能幾天內便耗盡長程飛彈，令北京能自由地選擇最佳時間、地點和方式來發動兩棲登陸戰。
當共軍發動第一波飛彈攻擊時，國軍將先行實施戰力保存，以維持之後國軍對犯台共軍的兩棲登陸和其他海上輸具進行反擊的能力。共軍最脆弱的時間將會是渡海和卸載時。在精準飛彈科技的時代，行動緩慢的大型登陸船團易成為鎖定的攻擊目標。來自台灣空中、海上與灘岸部隊的聯合火力將會專注在擊沉濱海的船艦，而地面部隊負責掃蕩殘存登陸灘頭的共軍。如果一切按上述順利進行，這自然是中共犯臺的徹底失敗。但反過來，如果台灣的計劃失敗呢？
台灣必須對於中國關鍵軍事節點（例如港口），或是共軍動員集結和為入侵艦隊運補時，積極採取反擊（國防部提供）
台灣的作戰計劃需要有高度且全方位的戰略思維。 ODC 旨在改革後備部隊，將其型態和功能與正規部隊分開，打造一支全志願役、並能分散式指揮與在通信中斷環境下仍能作戰的國土防衛部隊。輕武器裝備將在地儲存，以便動員後可立即取得使用。若共軍成功登陸台灣灘岸，國土防衛部隊將執行反空降任務並針對關鍵基礎設施和城鎮地區實施守備。這樣的單位將可在雙方萬一落入拉鋸戰的情況下中扮演舉足輕重的角色。
由於缺乏《國家安全戰略》相關的公開資訊，透過台灣新版的《國防報告書》是了解台灣國防願景的最權威來源。該文件於 2021 年 11 月發布，但沒有提及 ODC，而是再次以措詞含糊的「防衛固守，重層嚇阻」闡述臺灣的軍事戰略。不過，該報告仍精確勾勒出針對共軍入侵的四個不同防禦階段。首先，國軍將在敵方集結點進行拒止（拒敵於彼岸）。其次，國軍將在海上發動打擊（擊敵於海上）。第三，國軍會在敵方換乘時實施攻擊（毀敵於水際）。第四，國軍將徹底殲滅抵達登陸灘頭的敵軍（殲敵於灘岸）。
為達成這些任務，台灣強調長程打擊、制空、制海、國土防衛、通資電作戰以及聯合情監偵 。這些建軍目標與 2021年版國防報告書、「四年期國防總檢討報告」（QDR）中都是一致的。後者還特別強調爭取局部空優乃制空作戰的一部分。事實上，這兩份報告都套用 ODC 的用法，特別是在有關不對稱武器的部分。特別要說，這些報告對於戰力整建的規劃是非常重要的。但是，這些報告缺乏像ODC 般明確的目標優先排序，以及實踐預想狀態之方法與資源（手段）。在有限的資源和時間條件下，台灣國防最重要的是什麼？台灣又將如何實現這些目標？
台灣必須打造一支全志願役、並能分散式指揮與在通信中斷環境下仍能作戰的國土防衛部隊。輕武器裝備將在地儲存，以便動員後可立即取得使用。（攝影：陳愷巨）
官方推動的後備改革，目前集中於改進動員能力並強化訓練。為此，《國防報告書》強調將後備和動員管理制度結合，達成常、後備一體，並增進跨單位合作。 2021 年 12 月，國防部 （MND） 正式成立貌似以動員規劃為主旨的全民防衛動員署（ADMA）。教育召集已從 7 天增加到14天，國防部正在增加「假日戰士」的數量。毫無疑問，動員與訓練是必須加強的重點。民意調查也顯示台灣民眾支持延長義務役期。然而，眾所皆知，台灣的後備部隊面臨重大的結構性挑戰。增加訓練週期固然重要，但若不落實後備部隊嚴謹且有效的訓練及強化相關戰備和明確任務等問題，即使號稱改革後的後備部隊將會呈現何種樣貌丶效益如何，恐難預料。
「堅若磐石」的定義是什麼
雖然軍售很重要，但對台灣來說，制定一個清晰的軍事戰略讓其人民（和美方）了解可能更為關鍵。如果不將「不對稱概念」融入到戰略和戰術層面，「不對稱武器」對於不對稱作戰將無濟於事。這亦是ODC期望解決的問題。無論是恢復ODC還是以新概念替代，台灣都不應浪費時間在誤解與無益辯論上。被名詞困惑的台灣普羅大眾與脆弱的美台軍事關係唯一受益者是北京。與此同時，華盛頓也需要明白，共軍的兩棲進犯只是眾多可能出現的犯臺場景之一，而台灣也必須同時投注資源在其他重要領域，包括戰備以及中共的政治攻勢威脅。僅僅聚焦於「入侵」這單一情境將會是重大的錯誤。
俄羅斯侵略烏克蘭應該對美國和台灣都是當頭棒喝。尤其台灣還不像烏克蘭，是個受到廣泛外交承認、具聯合國席次、並在華府設有使館的國家。目前台灣和美國的邦交僅限「非正式關係」，而如果中共攻打台灣時白宮將會如何反應難以確知。拜登政府雖表示對台灣的承諾「堅若磐石」，但卻未闡述其定義。拜登總統還曾數次聲稱美國將會以軍事力量協防台灣，但這也屢遭國務院修正。
拜登政府多次表示，美國對台政策沒有改變，對台戰略模糊依然存在。但隨著全球威脅形勢的惡化，美國和台灣應更緊密合作，以嚇阻中共攻臺，並在必要時擊敗來犯之敵。在美國不願承諾保衛台灣和戰略清晰政策的情況下，兩國都將難以形成明確的分工。儘管如此，台美雙方依然可藉由擘畫彼此角色、任務和責任劃分，來為戰時可能出現的臨時盟友做努力，進而雙方也可迅速拓展雙邊訓練並擴大合作項目範疇。
建構「盟軍戰備儲備」
美國和台灣應儘速研擬先期預置美軍戰略物資，以求迅速提升戰備能量，此舉乃參考美國與以色列合作的盟軍戰備儲備 (War Reserve Stocks for Allies,WRSA) 計劃。預置裝備為美國所有，但由第三方實施存管與保養，在必要時循軍售管道交付台灣。美軍與台灣可設立個別的戰備庫存。美國負責提供戰略物資以及印太地區盟邦聯合部隊所需之後勤裝備。台灣則負責儲存彈藥、料件，藉此解決其他關鍵武器裝備面臨短缺或採購困難所需的戰略物資。這種雙邊合作將迅速且大幅地改善美國和台灣軍隊所面臨的挑戰。
美國對台灣長期奉行戰略模糊的政策，容易讓中國誤判，重蹈美國在烏克蘭的覆轍。（圖片摘自USS Carl Vinson推特）
應對共軍威脅的短期做法，可以是在台灣推動 WRSA 計劃，但短期政策應與長期政策雙軌並進。例如建立一個高階的雙邊國防工業供應鏈指導小組，以改善美台國防關係上的結構性問題，方得以應對雙方共同的挑戰。像這樣的合作機制，將能有助於找出中共國防研發上嚴重的弱點，並透過一系列的執行方案在關鍵領域確保台灣的軍事優勢 : 促進合作研發並研擬美臺聯合生產、維持和後續開發軍武裝備的機會；建立採購台灣技術、設備、系統或後勤支援方案以滿足美軍特有需要的平臺；以及透過在地化的維修和保修能量來增強台灣的自身國防戰備。
總而言之，台灣必須為各種軍事脅迫和進犯想定做好準備，並維持能有效應對的能力。美國似乎一直在催促台灣備戰，但卻未明確表示戰爭是否會發生。如果沒有美國的明確承諾，很難知道在任何動武的情境下，是否有任何的盟友會填補台灣戰力之不足。無論是公開還是私下，保持某種戰略明確性，將合乎美國和台灣共同利益，也能在不論平、戰時，因應中國犯臺以及其他衝突場景預先建立彼此的角色和任務。
如果要重新修訂作戰計劃，那透過有效的協調與溝通將會顯著提高此規劃作業的效益。台美雙方高層有時忽略防衛台灣，不僅僅只是軍售而已。如果時間真的如所說的那麼迫切，那麼雙方都應認真開始行動。先從說共同的戰略思維語言開始吧。
※ 本文出自The National Interest。作者：李艾睿 (美國智庫Project 2049 助理主管）；翻譯：張崑陽。
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