國土計畫之亂03》「屏東可以，雲林為何不能？」雲林縣翻案國土計畫，動員民意抗衡中央

（續前文）內政部在 202１年 4 月 30 日宣布國土計畫依照時程完成第二階段目標，各縣市國土計畫書完成核定、農地劃設安全總量為 81 萬公頃，看似完成預定目標。但實際上，這是一個「數字的魔術」，農地加入國土保育區部分農牧、養殖用地，才能在帳面上達標。

即使列入「農地」的數字中，也未必維護農用。據民間團體估計，高達十萬公頃都市計畫區農地，有八成被匡列為開發目標，暴露地方政府將農地劃設視為發展包袱的負面心態。

而在桃園及屏東違規劃設、中央放行之後，雲林縣政府也要求推翻自訂二階段國土計畫，比照屏東縣重新劃設「農一」、「農二」比例。縣府甚至提出八大訴求，同步在各鄉鎮發動巡迴座談，試圖動員民意，作為與中央政府討價還價的本錢。（系列文章閱讀見文末）

雲林縣：依法劃設 6 萬公頃優良農地，卻發現被當冤大頭

雲林縣同為農地大縣，全縣推估農地資源達 7.75 萬公頃，僅次於台南，位居全國第二。由於位處西部平原地帶，合乎「25 公頃以上，農業使用 80%」原則，劃設的農一高達 5.9 萬公頃，農二僅 2.85 萬公頃。

雲林縣提出的國土計畫草案中，也曾大幅劃設城鄉發展用地 4791 公頃，不過卻在中央國審會被打回票，降到 1230 公頃，甚至也在都市計畫區內保留 1284 公頃農地。

雲林縣依農地劃設原則修正雲林縣國土計畫後，留下 6 萬優良農地，對照屏東縣農一劃設竟然只有不到 1/10 的 5778 公頃，讓張麗善認為吃了大虧。張縣長投書痛斥中央「以守護糧食安全之名，抑制農地的轉換使用機會」，要求比照屏東縣只劃國有地、台糖地作為農一。

農一
（優良農地） 農二
（良） 農三
（山坡農地） 農四
（鄉村聚落） 農五
(都市計畫內農地) 農業發展區農地數量 農一農二加總 雲林縣 59231 28508 4472 2759 1284 96254 87739 台南市 47519 30539 31607 1985 1467 113117 78058 屏東縣 5778 57296 28587 4467 0 96128 63074 （對比前三大農業縣，農地規模相差無幾的屏東劃設方式離譜至極。資料來源：各縣市國土計畫核定本）

雲林抵制國土計畫上路，其他農業縣欲仿效

雲林縣府在 7、8 月間於雲林縣各鄉鎮巡迴舉辦座談，提出八大訴求，「要求中央說明各類（農一、農二及農五）農業發展地區限制」，張麗善更以「特別之犧牲應有特別的補償」向中央喊話，主張每公頃農地應補償 40 萬元，試圖動員民眾，抵制國土計畫上路時間。

雲林縣的作法引發其他農業縣程度不一的仿效或觀望，諸多縣市拒不繳交國土計畫功能分區圖，甚至連民進黨籍縣市長都同聲要求國土計畫暫緩上路。

雲林縣認為在農地劃設被中央政府擺了一道，要求比照屏東縣，是為了追求農地發展權的土地正義，這樣的論述看似有理，但在國土計畫推動者的眼中，既是鬧劇，更是不負責任的任性。

學者：中央容許破窗效應發生，土地利益就是派系利益

到底農地劃設農一或農二有什麼差別呢？

屏東大學社會發展學系副教授林育諄長年關注農村土地空間發展，他認為農一或農二在容許使用項目有差別，相關開發限制也有差異。對投機者而言，農二容許範圍較大，比較有機會「暗渡陳倉」漸進式轉移他用，類似彰化農地違章工廠，違規使用先是放寬輔導，最終尋找就地合法化機會。

他也指出，屏東或桃園都市計畫內農地未劃農發五，而全部被劃入城鄉發展區，實際上爭議性並不大，因為都計內農地本身就是都市的預留發展區，而且即便劃入城鄉發展區，農地本身還是受《都市計畫法》約束，要變更也不容易。

他認為真正的問題是中央推動的國土計畫新制，不斷發生破窗效應，也有連鎖反應。「一旦開始為一個縣市破例之後，很難再去管理其他縣市。」這也是目前最大的問題，從桃園、屏東再到雲林，許多握有大筆農地縣市都在觀望，「如果這次中央再度放行，大家就會開始跟著吵，有吵才有糖吃。」

林育諄也指出，各縣市地方派系大多與土地利益掛勾，這是檯面下的暗潮，光是農地種電獲益就比農業所得多太多，讓地方派系想要放寬土地管制。所以雲林縣提出「農業權」，類似禁伐補償，只要地主維持林相就每年發放，歸根究底，政府應該花更多力氣獎勵農業生產。

學者：雲林挾民意對抗中央走回頭路

國土改革大計推動至今，部分地方政府違背原則自行劃設農地，造成破窗效應之後，連帶使其他農業縣市要求重劃、抵制或觀望。

政治大學地政系副教授戴秀雄認為，屏東固然首開惡例，但是雲林縣府作法更糟糕，「擺明不管計畫，只要土地編定權」。他認為若中央向雲林縣府妥協，同意土地劃設跟國土計畫脫鉤，後果將會導致國土計畫崩盤。

戴秀雄解釋，按照地方自治條例 19 條及《國土法》設計，規劃、土地管制權屬地方自治權限，因此屏東提出的國土計畫案雖說有如「橫材入灶」，但至少是層層審議執行。反觀雲林縣府是毀棄自己提出的國土計畫，只想保有土地編定權力，然後動員民眾聲稱中央政府坑農民。

但實際上，雲林若要修改農地劃設，可向內政部提出重修國土計畫，而非引導民意直接對抗中央，此舉無異民粹。

戴秀雄說， 國土計畫新制之必要，正因為現行區域計畫體制採「開發許可制」，規劃跟開發審議分成兩軌，造成國土失序發展。新制是先提出完整計劃，再依計畫管理土地。他批評要求新制延遲上路「說穿了都是財團跟開發」，目的是藉由延緩新制上路，讓一些案子依照舊制趕快過關。

「屏東的作法雖是惡例，但雲林作法更等而下之」，戴秀雄擔憂地方帶偏論述，稱國土新制會讓農地價格暴跌，造成地主恐慌。新制是確保農地生產性，也保留彈性跟容許範圍，他也批評地方官員「真懂卻說假話」，瞭解狀況卻配合首長政治操作而演出。

環團：農地劃設不公僅是理由，地方政府意圖在抵制新制

地球公民基金會長期參與推動國土計畫，專員黃子芸表示，農地資源劃設不均的問題只是表象，縣市政府藉此挑戰國土計畫體制，一但中央退讓就是放任破窗效應延續。她認為地方真正想要的是拖延國土計畫進程，甚至希望破壞掉整個國土計畫體制。

地方政府大張旗鼓提出農地劃設是「剝奪發展權」，甚至訴求農地應有對地補貼，但是黃子芸認為，這些說法是為了維持土地投機行為。她認為地方政府真正想捍衛的是土地變更的權力，而「捍衛農業」只是地方挑戰中央的一種籌碼。

她舉出土地容許使用管制表，「實際來看農一跟農二劃設，在土地管理上沒有太大差別」。但是國土計畫上路之後，開發許可制的作法被取消，農一、農二不能隨意變更功能分區，意味著地方政府失去了點石成金的土地變更權。

地球公民：農業部反應慢半拍

然而中央也不是毫無責任，「各縣市都在問農一、農二差別是什麼？」黃子芸說，農業部雖然一直承諾未來會作農政資源補助差異化，農一、農二、農三將享受有不同的補助，但這些制度性的誘因給得太慢。

黃子芸說，第二階段各縣市劃設農地時，已要求農業部明確資源差異化作法，但是「農業部反應慢半拍」，最後讓地方政府採取抵制作法。

回望初衷：國土計畫從理想出發，逐漸向既得利益妥協

《國土計畫法》在 2016 年立法通過，是蔡總統內任重要議題，初衷是希望解決過去區域計畫時代規劃與土地管理脫鉤的問題。然而 2018 年全國國土計畫草案公告，農業部已推估各縣市應劃設農地數量，當時由於縣市政府反彈，內政部妥協，中央採取「因應地方特性賦予自主與彈性空間」的態度，此後造成國土計畫理想崩壞的開始。

理論上國土計畫應由全國國土計畫指導地方國土計畫，但是實際上 2018 年推出的全國國土計畫草案，卻任由政務委員張景森全盤翻案否決民間參與意見，弱化「成為一部沒有法律效力的行政指導」，中央無法執行協調機制，更遭民間批評「自廢武功」。

更甚者，在 2020 年 2 月疫情嚴峻之時，行政院長蘇貞昌提出《國土計畫法》修正案，宣布國土計畫進程延後兩年，並試圖開放「國家重大計畫」不受《國土法》約束，政院空白授權給自己，被民間批評是「鴨霸、特權」。

彭作奎：國土計畫若無執法，猶如自我陶醉

多數縣市不願保留足夠的農地，搶劃農地為城鄉發展用地，中央無力遏止，甚至放任爭議計畫先後闖關。長年推動國土改革的李根政在 2020 年 4 月投書，怒批問題根源在行政院，從國發會到政務委員「嚴重瀆職」、「扯後腿」，國土改革理想盡失，甚至淪為「土地利益競奪戰場」。

曾為護農地辭官的前農委會主委彭作奎評論，政府宣布的 81 萬公頃農地中有許多河川地、山坡地（國土保育區）充數，真正鄰近都會區數萬公頃的優良農地，被地方政府偷天換日劃入城鄉發展區，國土改革若無嚴格執法，猶如「自我陶醉，沒有任何意義」。

中央自毀原則，國土計畫威信盡失

彭作奎的警示一語成讖，全國國土計畫推動八年，追求的安全農地總量看似達標，但實際上多有濫竽充數，如今更面對多所縣市政府抵制或觀望不願配合國土計畫作業時程。

內政部長劉世芳雖稱國土計劃如期上路期程不變，農業部也宣示，「正在規劃農業發展地區堆疊式資源投入」，期望藉由差異化補助來誘使地方政府依照功能分區精神劃設農地，但實際上國土計畫這八年來，已經不斷向派系政治與既得利益退讓，國土改革理想早已支離破碎。

從學界跟民間角度，雖屢屢對執政黨多有批評，但最終仍寄望國土計畫體制上路，盼望國土計劃指導空間發展的原則能夠確立，藉以遏止政府為土地開發利益而罔顧規劃原則的失序發展。

然而回看國土計畫推動進程，中央不斷自毀原則，國土計畫改革理想淪為討價還價的菜市場，甚至以尊重地方自治為名，放棄上位計畫對下位計畫的管制權，對桃園市、屏東縣離譜的農地劃設行徑一再退讓，最終讓國土計畫威信盡失。

國土計畫之亂系列：

國土計畫之亂01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃都計農地應保留，卻全劃城鄉發展區

國土計畫之亂02》屏東 4 萬公頃優良農地消失，都計農地全取消，農業部反對、內政部放行

國土計畫之亂03》「屏東可以，雲林為何不能？」雲林縣翻案國土計畫，動員民意抗衡中央