【議題觀察室】錢坑法案？黑箱立法？517立院衝突爭議一次看

記者／陳偉婷、許雲凱、陳培煌；責任編輯／邱家宜

立法院5月17日、21日院會處理攸關國會改革的立法院職權行使法等修法草案，其中17日朝野爆發嚴重肢體衝突，多名立委掛彩送醫。多個民間團體號召民眾21日在立法院外集結，抗議審查過程違背民主程序。這兩日院會法案審查均至深夜近12時才休息，立法院職權行使法部分條文修正草案通過二讀審查，後續條文留待5月24日、28日院會再議。

經歷立法院會波折，網路出現大量相關討論：

1.黑箱論：有一派說法是修法審查過程「黑箱」，經表決的議案並沒有上網公告；也有論述稱法案均有上網公告。

2.兩兆錢坑論：另有傳言提到，如果5月17日院會順利進行，將通過國民黨立委傅崐萁等人提出、將耗費2兆的花東交通建設相關法案。

此次審查國民黨與民眾黨提出的國會改革法案，內容包括總統國情報告常態化、藐視國會罪、立法院調查權及聽證權、強化人事同意權、正副院長記名投票制等。其中有關藐視國會罪是否入刑、立法院調查調閱權、總統國情報告是否即問即答等，朝野看法分歧。

圖1：5月21日立法院院會議場狀況／達志影像

立法院17日院會議程排進哪些議案？有2兆花東建設法案嗎？

立法院院會為兩天一次會（每週五、週二），17日上午開會後，當天處理完部分條文後休息；其餘還沒討論的議案，可能在21日的院會繼續處理。

根據立法院官網公告，17日及21日院會共有12案討論事項，包括與「國會改革」有關的立法院職權行使法、刑法、立法委員互選院長副院長辦法等部分條文修正草案、國民黨立委傅崐萁提出環島高速鐵路建設特別條例草案及花東快速公路建設特別條例草案、邀總統賴清德國情報吿案等。

近日網路流傳圖卡，宣稱17日院會如果沒打架的話，就會通過擴權的國會改革法案及2兆花東交通建設立法。檢視討論事項，與花東建設有關的議案為第7案《環島高速鐵路建設特別條例草案》、第8案《花東快速公路建設特別條例草案》，網傳的《國道六號東延花蓮建設特別條例草案》並不在17日、21日議程中。

「花東快」法案中明訂預算上限為2500億；「環島高鐵」、「國道東延」並未訂出預算，但交通部曾評估「國道東延」約花費8000億。網傳兩兆法案說法，其實是來自民進黨對三個法案的花費估算。

圖2：傅崐萁提出《花東快速公路建設特別條例草案》。圖為台11線東部濱海公路／東區養護工程分局

17日不會通過花東法案，等新任交通部長上任再處理？

國民黨20日表示，立法院長韓國瑜裁示花東案等新任交通部長再協商，獲得朝野同意，因此5月17日根本不會處理，批評當天要通過花東案是綠營帶風向。

依據5月16日、5月17日朝野協商記錄，韓國瑜的確建議，等新交通部長上任後，立法院再來處理花東快、環島高鐵等案，也獲得國民黨立院總召傅崐萁同意。立法院召開朝野協商後，如果有共識會寫成結論，並由各黨代表簽名；但這兩次協商會議，會後結論都沒表明花東案要延後處理。

圖3：立法院朝野協商花東案相關發言／立法院議事暨公報資訊網

前立法院秘書長林志嘉指出，花東法案有放進5月17日、21日議程，在會議程序上就代表院會可能會處理，只不過後來發生了肢體衝突，延誤法案時程。

林志嘉說，立院朝野協商會有各式各樣的發言，也可能有某種討論方向，但要形成結論，通常要「訴諸文字」，且經各黨簽名才算數。目前看協商紀錄，韓國瑜曾提出花東案延後再審，徵詢各黨意見，但既然未寫成結論，就無法說各黨有共識或同意。

林志嘉分析，依照協商紀錄，韓國瑜有可能等到國會改革案表決完，輪到花東案時，宣示尚待協商，裁示不處理，但到時各黨也可能表示不同意，到時又會進行表決。

花東交通建設法案（其中的兩案）確實列在議程，民進黨才聲稱517衝突是為了杯葛國會案與花東案；而國民黨則依據朝野協商的發言，聲稱會延後處理花東案。林志嘉說，當天到底會不會處理花東案，現在淪為各說各話，已經變成一個「懸案」。

修法攻防立院表決大戰 條文有公開嗎（有黑箱的問題嗎）？

從立法院議事暨公報資訊網可查到上述議案的關係文書及審查報吿，也可看出法案審查動態、什麼時候交付協商、協商的次數與協商會議影片及會議紀錄。
國民黨立法院資深法案助理表示，法案審理的正常程序經院會一讀後，交由相關委員會進行詢答與審查，如果審查順利，法案送出委員會後可排入院會進行後續二、三讀程序。若委員會審查對條文有意見，委員會主席會宣布交由朝野協商，若協商順利、朝野簽下協商結論，則也可排入院會處理。但若協商不順，就得等法案走完一個月冷凍期後，在院會進行表決。

熟悉立院生態的資深媒體人單厚之說，以往針對朝野沒有共識、高度爭議的議案，立法院長會召集朝野協商，除了溝通條文內容、細節，也會確定法案審查程序，確定要討論哪幾案，盡可能凝聚朝野共識，進到院會就會比較好處理。

單厚之說，17日院會的問題在於國會改革等爭議法案，5月8日由司法法制委員會的國民黨籍召委吳宗憲召集協商，並不是由院長韓國瑜召集，且委員會也沒有共識。在未經院長召集朝野協商下，多達20幾個版本的草案送進院會，增加討論難度，國民黨和民眾黨在會議當天突然提出「整合版」，此版本也完全未經討論，直接要在院會表決，引發外界對表決條文沒有公開的疑慮。

熟悉立法院議事人士指出，藍白兩黨當天在院會並不是提出一套前所未見的新條文，而是根據已經公開的修正草案，因為尚有疑義，依法提出修正動議，這是合乎規定的議事手段，且朝野都可以針對有疑慮的條文提出修正動議。

該人士表示，如果修正動議前一天提出，院會議事人員會協助彙整，送交立委。但立院議事常態是討論到爭議條文時才擬定修正動議，會議現場常常是改來改去，又有修正動議、又有再修正動議，這些即時的討論內容，實務上無法做到當天上網公告，但可以在後續會議公報紀錄找到。

該人士表示，當修法草案送出委員會，無論其用什麼方式送出，這些修法內容已經公諸於世，也可受外界公評。例如國會改革諸案中，立法院能不能要求民間人士提供資料、不提供有什麼責任，會不會有刑責等都已經寫在草案文字中，供各方查閱。當外界有所疑慮、批評，立委也可以在院會中針對這些意見提出修正動議，各黨立委以此方式議事，並不違反議事規則。

立法院公報處受訪表示，5月17日院會會議公報紀錄20日已在立法院院內發布紙本版，線上版預計一週內在立法院議事暨公報資訊網發布。

圖4、5：5月21日傍晚民眾聚集在立法院外抗議／記者吳仲安攝

記名表決改舉手表決 合法但近年罕見

單厚之表示，在立法院會舉手表決確實不常見。院會表決器表決是在約1992年啟用，在此之前也是舉手表決。例如國大代表修憲時，就是舉手表決的。根據議事規則，舉手表決也是合法的方式之一。

單厚之說，舉手表決會成為一個爭議，主要是因為國民黨當天是以占據主席台的方式，來確保能主導議事流程。如果要用表決器，朝野就必須回到座位，會讓民進黨有奪回主席台的機會。以往藍綠攻防搶佔主席台時，潛規則是，只要立委人在現場，其他人可以協助「代按」表決器，讓有些立委可以持續固守主席台；但現在不允許「代按」，如果要「固守主席台」，就只能選擇用舉手表決這種不用離開主席台的方式。

熟悉立法院議事人士表示，根據立法院議事規則第35條，議案表決方式有口頭表決、舉手表決、表決器表決、投票表決和點名表決。前四種方法，只要主席宣告就可以決定。因此17日當天院長宣告舉手表決，也合乎議事規定。

該人士表示，朝野在表決大戰上都想要採用有利於己方又合法的方式，國民黨有不能離開主席台的困難，而民進黨想要盡可能的拖延院會時間，因此國民黨喊出要「舉手表決」，而民進黨則喊出「點名表決」，點名表決是指一一唱名立委，如果每案都要唱名100多名立委，恐怕至少要30分鐘。

圖6：立法院議場1992年1月首度使用電子表決器資訊系統／立法院議政博物館

國會改革法案審查過程爭議不斷

檢索立法院議事公報系統，國會改革相關修法草案交付司法及法制委員會審查。司法法制委員會兩名召委分別是國民黨籍立委吳宗憲、民進黨籍立委鍾佳濱。4月1日第一次排審，並於4月3日、10日、11日舉行了三次公聽會，接著於4月15日再度排審，結論是各版本法案送交朝野協商。民進黨批評法案未經實質審查，就送出委員會大門。此外，民進黨針對國會改革也有修法版本，雖然提出逕付二讀併案審查，但也被封殺。

根據立法院會議紀錄顯示，5月8日的委員會召集朝野協商討論國會改革相關修法草案，國民黨、民進黨及民眾黨均有出席，但朝野對修法條文並無共識。民眾黨籍立委黃國昌後來離席，主席吳宗憲以民眾黨團沒有出席討論、無法達成共識為由，將當天協商的5個法案依照立法院職權行使法12章相關規定直接送院會後宣布散會，此舉引發民進黨立委不滿。

單厚之說，過去8年來民進黨在立法院坐擁多數，也有一些法案闖關過程備受爭議，例如民進黨為了力拚前瞻基礎建設特別預算案闖關，同樣也是使出各種議事手段，對他黨立委所提議案，也是未經朗讀直接包裹表決。民進黨堅持「先提案、先處理」，也與議事規則不符，導致立委出現必須徹夜排隊送案的景象。

單厚之表示，朝野都會使用議事手段達成自己的目的，但17日的院會亂象，國民黨恐要負較多的責任。相關法案名為「國會改革」，國民黨有人數優勢，但審議過程卻無程序正義，先是將民進黨的修法版本關在委員會，不讓其與其他在野所提的草案併案審理，條文未經詳細討論，也未經實質朝野協商，就直接丟出一個整合版讓大家表決，以此方式通過「國會改革」法案，看來相當諷刺。

《上報》總主筆陳嘉宏表示，立法院立法過程有三大關卡：委員會審查、朝野協商、院會表決。過往大多數情況，法案在委員會或協商階段時，會進行充分討論，若前兩個階段被跳過，至少立委在院會能有實質討論，但從517與521兩次院會狀況來看，並沒有討論。

陳嘉宏也說，在5月17日與21日院會表決時，分別發生重複計票、票數超過總人數，以及沒有清點人數的狀況，這已經違反立法程序公開的精神，因為人民會想要知道立委對於議案的態度：誰贊成？誰反對？誰棄權？因為議事公開，選民才能進行問責。

前親民黨文宣部副主任吳崑玉表示，理論上修法案在委員會會經過完整討論，修正動議是比較緊急的議事攻防手段，討論相對較不嚴謹。以國會改革法案來說，牽涉到三權分立、五權憲法等憲政討論，也牽涉立法院究竟該有哪些權力？可以對一般民眾罰款嗎？等等問題。這些都應該被討論，在沒有細緻討論下，法案若真的通過，後續執行可能也會有很多問題。