前言
《國土計畫法》早在2016年5月實施,並公布三個階段的規劃時程,縣市功能分區圖為三部曲的最終篇章。2020年的縣市國土計畫,地方政府就曾反映無法在限期前完成草案,其劃設作業期已修法延期一次,2025年4月底終於要上路。但近日卻遭部分縣市反對,在野黨立委因此提出修法,恐迫使其延後上路,國土法「國土保育」、「農業發展」的概念更被混為一談,成為了政治利益團體的操作對象。錯誤的「預期利益」概念掛帥,不僅誤導民眾,更拖累國土整體發展。
維持農業生產要素,是權利也是義務:所以甚麼是農業的「被犧牲」?
甚麼是農業?農業的生產要素為何?農業是扎扎實實綁在土地上的產業,生產要素除了土讓、水文,在台灣還要力抗破碎化的農業地景。台灣的農村聚落,雖均依農地而建,但受不同的區位條件而形成不同的類型,濁水溪以南多為聚集性村落,濁水溪以北部多為散村,而中部則二種兼有。所以說,除非土地上一片空白,否則必然會有建物的存在,當中也包含1970年代臺灣產業快速轉型留下的農地工廠。這些規劃跟不上時代變化的過去,均使土地上的農業生產要素盡失,試問在此框架下,誰給農業生產者補償?難道,不跟著變更土地使用的農家子弟是傻或笨嗎?不,那是因為生產要素就在土地上──東勢的椪柑、大村的葡萄、北港的花生、濁水溪的稻米,這都是自然區位條件綁定的特色作物,當他們的種作環境被挑戰的時候,甚至是延宕國土法導致多元使用的權益受損,不才是農業生產者的「被犧牲」嗎?
悶聲發大財時代不再?「預期利益」的錯誤迷思最可怕!
筆者父執輩正是雲林農家子弟,還記得小時候從長輩口中聽聞農地價格時,單位使用甲、用分計算,如今雲林許多農地改用坪計算,這是為何?因為建地才需要用坪計算。過去但凡農業用地變更(捨去建築合法、使用違法的倉庫、資材室等),皆須透過「農業用地變更使用」相關作業規範,將其對於農業生產環境之影響降到最低,跑程序送審查要不要時間?規劃要不要時間要不要錢?隔離設施要不要錢?廢汙水排放要不要錢?這些都是過往獨自申請所需要付出的成本,結果往往是地主勞心勞累傷荷包、農地生產空間破碎化、管理不周導致汙染問題層出不窮。最後開罰累的是政府、苦的是廠主、傷的是農業,誰贏了?
台灣人過去有一個壞習慣,喜歡將「預期利益」當作應取得而未取得的利益,但作為農家子弟後代,兒時曾在花生田撿花生撿到睡著在田裡的我,實在無法理解:「為甚麼將農田變更使用,進行買賣才叫進步?才叫公平?」但同時不可否認,土地交易的利益確實誘人;但那絕不是進步,更不該是葬送農業大縣的理由。在地租理論中,馬克思提出了「壟斷地租」的概念,強調隨著工業化與都市化的發展,土地價值不再僅依賴農業收益。當工業或都市化帶來的利益超越農業生產時,地主階級會傾向於將土地轉換為其他更具經濟價值的用途,而非僅限於傳統的農業經營。但雲林,乃至南投、屏東等農業縣,真的有這種壓力嗎?是農業不夠強,還是工業的成長壓力已經擴散到雲林、南投、屏東的每一寸土地上?抑或是將「預期利益」自我合理的假議題?況且國土計畫也有給予縣市通盤檢討變更使用的權利,此時拚修法,難道是擔心未來沒有合理的說法讓通盤檢討過關嗎?
適性發展是重點,不談發展談補償要如何有未來?
近期論述不斷吶喊農業被犧牲。但前述也提到,農業的生產要素是土地。不斷地強調城鄉發展區、農業發展區、國土保育區在各縣市的面積占比是不對的,難道雲林的工業不強嗎?事實上,雲林不僅是農業大縣,更是「農工大縣」。工業年產值、農業年產值雙雙常居全國最高,光是麥寮的六輕工業區年產值就高達1.5兆元,佔了全台灣年度GDP的10%左右,是彰化近8,000億的兩倍不止;2023年農業更是高達936億,亦是彰化近年近的300億的三倍有餘。雲林縣長張麗善在2023年專訪提及:
我們一直在思考,農業大縣是不是也能轉型?雲林縣從事農業人口佔比是49.7%,每年農業產值高達854億,但是以平均收入來看,我們仍然是比較貧窮的縣市。
雲林縣長張麗善:九大產業園區加值農業發展青銀共享城市 2023-8-11未來城市@天下
雲林縣從事農業人口佔比是49.7%,筆者家族成員自然也是49.7%的一份子。但遇到農業只能喊補償、遇到農業就自然把人看作是弱勢,不正是台灣人對於農業想像的世代悲哀嗎?「你著愛認真讀冊,不通親像阿嬤做事(種田)這呢阿狼狽」這是過去臺灣為了工業成長犧牲農業的縮影,也是我在北港的阿嬤在世時跟我說過的話。難道我們還要重演時代悲劇、繼續無視農地破碎化與農業發展,錯過農業發展進步的機會,繼續活在過往區域計畫法下的窘境嗎?
「農業發展用地」不是「國土保育用地」,維持農地完整與產業競爭力是農業進步的關鍵──我與許多「雲林台北人」一樣,父母在工商高速成長的背景下離鄉背井,揹著雲林人的農家子弟身分在台北打拼,而我們這些雲二代則將大台北當作家鄉、將雲林當作精神故鄉。這是1970年代下臺灣快速都市化的縮影,也是過去農業被忽視與遺忘導致的身分認同悲劇。倘若硬要將農業發展當作補償式的心態,而不是讓國土計畫上路、讓農業得以進步發展,不就是在走過去錯誤的老路嗎?難道過去的虧欠可以是阻擋未來進步的理由嗎?國土法進度因一條在錯誤地方、錯誤時間、錯誤母法出現的「三十二條之一農業權入法」而遲滯。看似爭取農業權、實際葬送農業縣未來發展,望各界慎之,慎之。(推薦閱讀:風評:年改反年改─所謂「正義」遠近高低各不同)
*作者為逢甲大學都市計畫與空間資訊研究所生、部落客(老楊)主理人
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