美國總統拜登的高層幕僚正在研擬設立國家財富主權基金，以利美國對於科技、能源和供應鏈關鍵環節的投資，以提升國家安全利益。而正在競選的前總統川普不久前也抱怨美國不像其他國家有主權基金，因此他想成立規模至少2兆美元的史上最大主權基金。由此看來，設立主權基金或由政府參與重要投資，已是美國兩黨的共識，甚至可能成為世界的潮流。
我國長期有類似的機制且頗有成效，也常有人主張要成立主權基金，但到目前為止類似機制的規模仍不夠大，也沒有擴大這些機制的共識，其部分原因是大家可能對這類機制的功能仍不夠瞭解，對其運作更有一些疑慮。而面對新的世界趨勢，我們若不能合理擴大及操作這類機制，很可能在未來產業發展上失去一些國際競爭優勢。
政府介入產業投資有多項積極正面的利益，但過去為了防弊，更因為要政府儘量不管產業發展的自由放任經濟思想，多數國家都不太敢由政府介入產業投資。但現在全球經濟思潮已從自由放任轉向重視國家安全、公平競爭、以及永續發展等等新的理念，只要防弊的問題能有適當的對策，很多國家都會加強國家對產業投資發展的支援。美日德用鉅額補助來吸引或請求台積電去投資，正是世界潮流改變的重要轉折點。我國若不強化這方面的能力，有可能失去重要甚至必要的產業發展機會。
國家參與投資可提高創新和投資意願
在討論防弊的方法之前，我們先來看一下政府介入產業投資的一些可能利益，以思考介入的必要性。第一個利益是降低民間投資者所需的資金、資金成本、以及風險，因此可提高投資的規模、競爭力、創新、和投資意願。這對國內市場及企業規模常不如主要競爭對手的台灣而言，確可協助企業投資於一些原來不敢嘗試的計劃，而增加全國投資的金額和產業技術範圍。但這利益也表示其他未得到政府投資的企業乃至產業可能認為有不公平乃至圖利少數企業的疑慮。
國家投資有助發展關鍵產業、穩定企業經營和股市、平衡外國的政策性投資
第二個利益是可以協助生產鏈或產業群聚中較不足之關鍵產業的發展，或者抵銷各種市場失靈使企業負擔額外成本的現象，而使產業能更有效率合作發揮整體的力量。政府若是投資於這種社會利益可以較明確認定的情況，前一項所擔心的不公平或圖利之疑慮也可減少。
第三個利益是穩定重要企業的經營。重要企業若偏離本來國家需要的發展方向，甚至被不當勢力掌控，對國家會有不良影響，若政府有夠多持股，可以防止這種事情發生。政府在許多重要企業有夠多持股，也可以具有安定股市的作用。李總統時期要設國家安定基金時，我即曾由此觀點主張基金可合理地長期持有股份。
第四個利益是平衡外國不公平競爭力。外國競爭企業因其國家投資而有較低成本且可冒較大風險時，我們的政府投資可適度平衡其競爭力。
國家投資有降低出超和改善所得分配的效果
第五個利益是從總體經濟來看，可以增加國內投資而降低貿易出超帶來的各種壓力。鉅額出超和國內投資偏低是我國幾十年來未能解決的問題。引導國內資金成為國內投資是正確但三十多年來一直無法做好的工作。擴大政府對投資資金的支援，不能完全解決這問題，但仍可有一些幫忙。
第六個利益是可能改善所得分配。最近常有人以薪資在國民所得中所佔之比重下降，來主張所得分配可能在惡化。因為勞工一般被認為所得較低，所以勞工少分到而資本多分到所得，確有可能會使所得分配惡化。但是影響所得分配比例的因素很多，所以這種主張並不見得必然正確。而若勞工也擁有資本並能分到一些資本報酬，則資本家和勞工不再完全是對立的兩組人，資本報酬的增加也就不一定是傷害勞工。如果經濟發展會使薪資的分配比下降，則提高勞工持有資本的比例即可減少這下降對勞工所造成的傷害。而政府是全民所有，政府持有的資本比重增加也是勞工持有資本比重及分得資本報酬比例的增加，所以有降低勞工分配惡化的作用。這也是百年前就有的發達國家資本及資本大眾化之主張的重要依據。
分配不公平的問題還可以由另一個角度來看。如果社會的儲蓄以及新創造的貨幣與信用都是透過金融體系交給企業經營者進行投資，而投資的實質報酬率高於這種資金借貸的實質利率，則企業經營者拿到愈多社會儲蓄及創造信用的資金，就可獲得愈大利益。如果政府如把一部分資金改由國家投資，主要全民可獲得其對應的報酬，也可減少金融體系可能獨厚企業經營者的問題。
國家也可藉投資當理財方法
第七個利益是可能改善政府理財。現代政府常擁有或管理大量資產，提高這些資產的報酬也是提高政府和全民的收入。除非政府的能力真的較差，否則政府也要努力做對國家有利的理財，而不是財源多了就還債、退稅，或者像平民一樣只會存在銀行拿低報酬。這是有些人主張用外滙準備成立主權基金的原因之一。但外滙準備的運用有不少顧慮，只能小心而有限度地運用。政府管理的退休基金，以及政府有盈餘或其他意外收入時，較可能拿來做投資理財。挪威拿石油收入做主權基金，而有高達1.7兆美元的資產，就是有名的例子。
歷史有甚多國家投資的成功案例
這麼多利益雖然不是一定可以簡單獲得，但確值得政府和各界研究可能取得這些利益的方法。早在二戰後日本恢復發展時，很多人就認為日本政府的窗口指導，也就是引導銀行多融資目標產業的做法，是日本成功的政策之一。而新加坡的大量廣泛政府投資更為有名，我國也有中美基金、行政院開發基金、國發基金以及工業銀行參與重要產業投資，郵政儲金也透過中長期資金運用政策，由政府引介到政府判為恰當的方向。其中當然有成功有失敗的案例，但光投資台積電之成功，就可顯示政府參與投資的潛在價值。2008年蔡政府執政前，李連權先生、龔明鑫先生等人也曾規劃擴大政府參與投資的機制，後來也設立了台杉投資公司並擴大了資金額度。
多元化進行以防弊和降低政治爭議
但這種有利益有風險的投資，必然會有不少政治爭議乃至被質疑圖利的情況。所以當政者可能不太敢放手去做，很多人民也不太放心。要大幅推展這類政策，必須研擬一些合理的制度來防弊及降低政治干預及爭議。由於資金的來源及投資的對象、目的、和方式都有很多種，因此所需或合適的機制也可能不同，所以我們不必去研擬一個適合所有情況的大型國家主權基金，我們可以多線並行，由幾種不同的機構和制度分別擔任不同的工作，反而可以更少爭議且更少風險。
在金融機構可支配的資金方面，政府可用一些措施增加流向想鼓勵之投資方向的比例。三十多年前梁國樹老師和我曾建議要求銀行對國內投資的融資要達到其資金供給的一定比例，李總統有交辦，但未真正被執行。
可採多種方法引導民間資金支持投資
我們也可像窗口指導及以前中長期資金運用那樣，政府主動提供對國家有利的投資方向給金融機構，但仍由金融機構自行評估投資案之適當性，並自行承擔風險。政府必要時也可依某些指標給金融機構獎勵。某些情況政府也可像中小企業信保基金一樣，對相關風險做有限度的保證。多年前我也曾建議讓金融機構可做一些附帶取得股票選擇權的貸款，以分享投資成功之利益。其他可以引導金融機構資金的方法應該不少，也可以用沙盒的方式讓金融機構以有限度的風險研發創新。我國資金充沛甚至過多，但我們太少努力引導資金到合適的國內投資，有時候甚至太鼓勵資金外流，以致貿易出超長期偏高，而金融機構和人民又常遭遇對外投融資的滙率風險。現在應是檢討改善的時機。
政府控制的資金也可有多種運用方式
政府擁有或能控制的資產，也可以有幾種不同的方式和不同的機構同時運用。首先政府可有一個投資基金，對較廣泛但符合某些條件的投資案小比例參與投資，以取代部分租稅獎勵政策。租稅獎勵是政府只有對企業付出而沒有分享其利益，因此改用參與投資可能更為公平而仍然有效鼓勵投資。可得到參與投資之產業和條件則和租稅獎勵類似，可常檢討調整，但對合格者一體適用，而避免圖利和政治爭議。
其次，有些政府基金或政府控制之資金，可部分委由專業機構依政府訂定的標準和規範投資既有產業或新投資案。政府規範投資的方向，專業機構負責選擇較能成功的個案，以專業來增加信心和降低政治爭議。我們也可藉這政策和提供資金，來吸引外國理財投資機構來台經營。現在很多基金都在投資方向中強調永續或其他公益，政府基金當然也可以強調對國家發展和安全較有利的方向。退休基金的投資若強調對國內就業和勞工福利有利的方向，也是很合理的。
建立主要政黨共同決定部分投資案的機制
對新技術新產業和重大產業之投資可能做為產業政策的重要工具，是各國較可能相互競爭的領域，所以是主權投資基金的重要目的。但這種政策也頗易引起政治爭議。以前政府要投資後來成功的台積電和虧損或失敗的中船等很多個案，人民很難發出反對意見，甚至也難事後檢討。但民主化之後不管成敗都會有很多意見，甚至有不少惡意造謠的批評，也有一些故意阻礙其發展的情況。為降低政治干預，我們可以建立一種政黨共識的機制，把一些可能較有不同主張的投資案交由各政黨派出的代表和專家共同討論，達成一定共識才進行投資。
目前國家安定基金介入股市的時機就是這樣由政黨代表共識決定，所以將來國家投資或主權基金的某些投資也可以這樣進行，各政黨都同意共同承擔成敗責任，才進行投資。這將可免除很多政治爭議或故意抵制的情況。有人可能擔心有政黨會一味抵制，而使投資難以進行。但在公開透明的討論下，隨便一味反對的情況應會引起人民不滿，因此也不太可能經常發生。
這種權力由各政黨共享的做法也可以擴大至更多政策問題，而形成一種新政治制度，即政府權利和責任不再由選勝的一方全拿，有些決策可更接近由全民決定，不管任何政黨選勝而執政，其他政黨也仍可參與一些決策。這或可使決策更重視長期的利益和一致性，而非一時執政或在野者的利益，並 因而可降低政黨間你死我活的零和甚至負和遊戲鬥爭，以及人民間極端化的對立。
而若有些投資執政者認為對其產業發展政策極為重要，但卻無法得到其他政黨的共識時，執政者仍可決定要進行投資，並明確負起政治責任。國家資金在進行這種投資時，應有更謹慎的專業審查，並向人民清楚說明這項投資為何是產業發展政策所必要。
這樣多管道多目標的做法，表示我們可由現有的各種機制去調整推展，也可為各項目標和做法分別逐漸建立新機構和機制。這會比一下子就想建立一個超大型的主權基金更符合實際需要，也更少爭議和風險。
原文刊登於台灣經濟研究月刊，經作者同意授權轉載。
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