凍結國會改革法案？三黨於憲法法庭神鬼交鋒

國會改革釋憲案今（10）日於憲法法庭，就聲請暫時處分部分進行準備程序，聲請機關行政院、監察院、總統，以及立法院各黨團代表均出席表示意見。

國會改革涉及《立法院職權行使法》及《刑法》修法，內容涵蓋禁止官員反質詢、總統國情報告應接受詢答，以及國會聽證調查權等爭議事項。

總統、行政院及監察院都認為自己的權限遭到侵害，因此提出釋憲。立法院民進黨黨團也主張該部法案侵害人民隱私、財產等權利，據此聲請釋憲。立委柯建銘、吳思瑤、鍾佳濱、沈伯洋、莊瑞雄等人，均親自出庭。

相對人立法院部分，經黨團協商後，機關代表由藍白指派前往陳述意見。國民黨指派立委吳宗憲、翁曉玲出席，民眾黨則指派立委黃國昌出席。綠藍白三黨要角在憲法法庭，再次交鋒。

由於總統、行政院、監察院及民進黨也同步向憲法法庭聲請暫時處分，希望憲法法庭可以暫時凍結國會改革法案，針對是否有必要做成暫時處分，憲法法庭召開準備程序，通知雙方到庭陳述意見。 針對具有憲法爭議的法律，憲法法庭可透過暫時處分，在判決之前，裁定停止適用該法律。暫時處分的結果和最終憲法法庭的判決，沒有必然的關聯性。

根據《憲法訴訟法》，針對已受理的釋憲案，若已沒有其他手段，可以避免憲法保障的人民權利或公共利益遭受難以回復的損害，於防止損害具有急迫必要性，且利大於弊的前提下，憲法法庭可作暫時處分，暫時凍結有違憲爭議的法律。

司法院大法官依據憲法獨立行使憲法解釋及憲法審判權，為確保其解釋或裁判結果實效性之保全制度，乃司法權核心機能之一，不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而異。如因系爭憲法疑義或爭議狀態之持續、爭議法令之適用或原因案件裁判之執行，可能對人民基本權利、憲法基本原則或其他重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害，而對損害之防止事實上具急迫必要性，且別無其他手段可資防免時，即得權衡作成暫時處分之利益與不作成暫時處分之不利益，並於利益顯然大於不利益時。（釋字599）

我國司法史上唯一一次的釋憲前暫時處分，是在 2005 年針對《戶籍法》修法後，強制人民於換發身分證時須按捺指紋，引發個資及隱私爭議。

當時大法官認為，該政策如不予以暫停，如果事後《戶籍法》被認定違憲，由於主管機關已經開始錄存人民指紋，銷毀指紋檔案須耗損大量行政資源，隱私權也難以回復。因此最後發布釋字 599 號暫時處分，後來《戶籍法》相關規定也被釋字 603 號宣告違憲。 《憲法訴訟法》規定，國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範，認為牴觸憲法，可聲請釋憲。但如何認定「行使職權」，藍白綠意見不同。

憲法訴訟法第 47 條第 1 項：國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。

吳宗憲質疑，賴清德總統尚未受邀進行國情報告，相關國會調查也未啟動，因此尚未行使職權，根據《憲法訴訟法》規定，不應聲請釋憲。

行政院律師李荃和則認為，為了維護憲政秩序和公共利益，只要法律涉及機關的職權行使，有違憲疑義且有公共利益需求，都應當允許聲請釋憲，不以實際行使職權為必要。

黃國昌則強調，該法案不涉及監察院的職權，因為兩院職權有本質差異，監察院是對人，立法院則是對事，調查對象也不同，因此監察院不能聲請釋憲。他也質疑監察院的調查機制，權益保護比國會法案還差。

監察院律師李元德則認為，新法混淆立法院跟監察院的職權，尤其國會改革法案並未明定，調查事項應與立法院的憲法權限具有重大關聯，導致監察院未來行使職權的過程，不論調查結果是否與立法院相同，獨立性都難免受到質疑，應准許監察院聲請釋憲。

監察院秘書長李俊俋表示，立法院已宣布成立鏡電視調查小組，未來也將針對超思雞蛋採購案進行調查，這些案件都屬於監察院調查範圍，新法卻未協調兩院權限劃分。如不凍結法案，恐侵害監察院權限。 立法院律師林石猛表示，行政院若覆議失敗，依據舊法規定，行政院長過去可選擇下台或接受，但修憲後，行政院長只能選擇接受結果。由此可見，行政院不能再提起釋憲，憲法法庭更不應扮演「太上立法院」審查本案。

憲法增修條文第 3 條第 2 項：二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。

呂太郎大法官則質疑，行政院若覆議失敗，是否即便認為法律違憲也須接受？尤伯祥大法官也質疑，政府有遵守憲法的忠誠義務，如果行政院認為法案違憲卻不能聲請釋憲，是否會有問題？

林石猛回應，依司法院第 419 號解釋，若接受後有侵害人民權利情況，另外可循憲法救濟，但覆議失敗，相當最高行政首長遭民意反對，若可聲請釋憲，將會違反憲法誡命。黃國昌則補充，憲法明定行政院與立法院紛爭解決機制，各自承擔政治責任。

除此之外，依憲法第五十七條第二款及第三款規定，立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之，行政院經總統之核可，移請覆議；或行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，認為有窒礙難行時，經總統之核可，移請覆議，覆議時分別經出席立法委員三分之二維持原決議，若行政院院長不欲接受而向總統提出辭職時，亦屬憲法上義務性之辭職。對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職，總統自無不予批准之理。 (釋字第419號)

但行政院代理人陳信安教授主張，419 號解釋並未排除行政院聲請釋憲權，因為各憲法機關有協力維持憲政秩序的忠誠義務，不可放任違憲情況繼續存在。此外，該號釋字是在修憲前作成，時空背景已與現在不同，不能比附援引。

419 號解釋是在 1996 年作成，當時總統任命行政院長，需要得到立法院同意，然而 1997 年修憲之後，總統可以直接任命行政院長。

此外，修憲前的覆議門檻是 2/3，修憲後則調降為 1/2 ，比現在高上許多，釋字 419 號解釋的時空背景及憲政體制，與現在有所不同。

對此，尤伯祥追問立法院方，若行政院須執行違憲法律，是否違反憲法忠誠義務？是否代表在我國立法院地位優於行政院？

翁曉玲回應，憲法機關忠誠的意思是機關應合作而非對抗，本案國會法案推動過程中，行政院就表態不願遵守，爭議甚至根本還沒出現，就想像自己權利已經遭到侵害，如此情況才是違反憲法忠誠義務。

大法官在 2001 年釋字第 520 號解釋中指出，覆議為行政權與立法權相互制衡之設計，也就是說，覆議的意義在於提供行政院否定立法院的機會，藉此解決兩院之間的紛爭。

憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆議之規定… （釋字第 520 號）

至於提出覆議的原因，可能有該法律立法技術有瑕疵導致窒礙難行，也可能是有違憲疑慮，行政機關因而不願遵守等情況。因此覆議不成功，是否代表行政院必須直接認定法案合憲，恐有疑慮。尤伯祥因此質疑，如果採取此見解，是否代表我國採取國會優先主義。 翁曉玲則稱，根據憲法法庭 113 年憲裁字第 16 號裁定，立委若認法律違憲應先提案修正，修法未果才能聲請釋憲，柯建銘等立委不符合聲請釋憲的要件。

民進黨律師陳鵬光則在法庭上反駁，按照大法官的先例，立委聲請釋憲，過去只要人數通過門檻，大法官就會受理。

翻閱《憲法訴訟法》及過去前例，大法官針對立法委員聲請釋憲的條件，除了人數之外，還會因為「認為舊法違憲，提出修法未成功」以及「認為立法及修法的結果違憲，未能成功阻止立法修法」，而有不同考量。

翁曉玲引用的 113 年憲裁字第 16 號裁定，背景為立委賴香伶等人認為勞保條例違憲，提出修法卻遲遲未能推進，因此聲請釋憲。大法官在該案中認為，賴香伶等人的議案，尚未完成委員會審查，因此不符規定。

倘法律公布施行經相當時日，立法委員認有違憲疑義，自應先行提出修正案，並於確定修法未成後，由少數之四分之一以上立法委員聲請法規範憲法審查，始與司法院釋字第603號解釋「修法未果」意旨無違，從而符合憲訴法第49條聲請法規範憲法審查中之就其「行使職權」要件。 （113 年憲裁字第 16 號裁定）

換句話說，如果立法委員認為現行法律違憲，大法官要求立委必須自行提出修正草案，於確定修法未成後，才能聲請釋憲。

相較之下，國民黨過去曾因反對年金改革法案，其立委在二讀時全數反對該法案，並在三讀後離開立法院，隨後聲請釋憲。

按立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，大審法第5條第1項第3款定有明文。其目的在使少數意見之立法委員，於確信多數立法委員表決通過之法律有違憲疑義時，得向本院提出解釋憲法之聲請，以維護憲政秩序。 (釋字第782號)

大法官認為，如果少數意見之立法委員，確信多數立法委員表決通過的法律有違憲疑義，人數如達到門檻，就應給予其聲請釋憲的權利。最後作成釋字 782 號解釋。

本案究竟屬於何種情況，有待憲法法庭的判決。 林石猛表示，監察院的書狀並未顯示其職權受到侵害或面臨窒礙難行，應先行協商程序，再提起釋憲。他也強調，總統的聲請同樣不合法。

憲法訴訟法第 65 條第 1 項規定，國家最高機關，因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議，經爭議之機關協商未果者，得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。

詹森林大法官表示，本案是依據憲法訴訟法第 47 條第 1 項提起，是否也需要協商先行，要求綠營表示意見。

行政院代理人賴秉詳律師表示，本案並非單純機關間權限爭議，而是立法院行使職權之結果，最終制定的法律，產生法規範違憲疑義。憲法訴訟法第 65 條第 1 項規定所講的權限爭議，本身不涉及法規是否違憲的問題。

林石猛則引用已故大法官吳庚之著作回應， 在成熟的民主憲政國家，機關間能夠合作與協力是理想，但發生對抗與衝突則是本質。而衝突並非一定要透過司法解決，如果不先協商，憲法訴訟法第 65 條第 1 項希望大家試行和解的美意，就會落空。 總統委任律師洪偉勝主張，新法將原本相互尊重、自由行使的國情報告制度，變成總統定期常態性義務。總統原可自行決定是否進行國情報告，新法變為每年定期必須至立法院進行國情報告，雙首長制下行政院長才對立法院負責的憲政秩序，遭到混淆。

此外，總統提名人若被認為拒絕回答問題或提供資料，新法允許立法院對人事案「不予審查」，也被律師認為侵害總統提名權及任命權，違反憲法機關忠誠義務。

尤伯祥詢問黃國昌，媒體報導稱民眾黨已提案邀請總統國情報告，在憲法法庭作成判決前，若獲院會通過，但遭總統拒絕，或拒絕回答提問，立法院是否會採取反制措施，例如拒絕行使人事同意權？

黃國昌回應，若被拒絕立法院「什麼事也不能幹」，只能召開記者會，批評賴清德不遵守政治承諾。人事同意權部分，他以近期 NCC 委員為例，如果新任行政院長願意為 NCC 人選背書，民眾黨就會實質審查，不會杯葛。

黃國昌還強調，總統國情報告制度並非本次修法所創設，過去早有相關規定，新法要求總統對立委問題須「依序即時回答」，也不必然是「即問即答」，細節須由黨團協商決定，因此不能預設總統赴立院會遭遇什麼情況，藉此推論總統權力遭受侵害。

不過洪偉勝則反駁，新法已明定要總統每年 2 月 1 日送交國情報告書，3 月 1 日赴立院報告，此與行政院報告施政方針的規定一模一樣，完全混淆總統與行政院長的職權。

立法院職權行使法第 15 條之 1 ：依中華民國憲法增修條文第四條第三項規定之精神，立法院於每年集會時邀請總統至立法院進行國情報告。總統於每年二月一日前向立法院送交國情報告書，並於三月一日前赴立法院進行國情報告。新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書，並於一個月內赴立法院進行國情報告。

洪偉勝接著批評，黃國昌稱無法預測實際情況，正是總統聲請釋憲及暫時處分的原因，因為沒人能擔保總統赴立院報告，不會對總統的憲政地位造成難以回復的損害。 黃國昌在答辯書中主張，如果質詢沒有違反法律明確性，因此反質詢也不會違反。尤伯祥則質疑，這是以問答問，並未完整說明為何反質詢不違反法律明確性。

尤伯祥表示，雖然不確定法律概念是可被允許的事情，但仍要有明確的核心概念，否則官員恐怕不知道如何接受質詢，希望立法院代表補充說明，反質詢的概念核心為何。

尤伯祥補充，如果質詢是要讓官員為政策辯護，官員本來就沒有質詢立委的權力，立法委員也沒有為自己政策辯護的需求，如此一來，反質詢會在什麼情況下出現？

由於開庭時間不足，來不及讓立法院代表回答本題，黃國昌表示將於庭後再以書狀補充說明。

朱富美大法官則質疑，藐視國會罪的性質似乎不夠明確，而國會新會期開議在即，為何立法院代表主張不具有急迫性？

刑法第141-1條：公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金。

朱富美以偽證罪為例，到法庭上作偽證，須有使裁判陷於錯誤的危險，才會構成。但藐視國會罪，是否只要說謊就會成立？會不會有不明確的疑慮？

黃國昌則回應，新法通過後，立法院「除了暴力打架比較多」，沒有侵害任何人的權利。至於藐視國會罪，很多國家都有，相信台灣的立法方式，比多數國家都嚴謹。

吳宗憲表示，即使有不實陳述，也需要經過院會決議，才會送交檢方偵辦，相當於按鈴申告的進度而已，並不會有任何急迫性或權益受損的情況發生。 本次辯論還意外引發小插曲。許宗力宣布開庭後，書記官尚未朗讀案由，就黃國昌率先提問。他質疑，憲法法庭依法應將聲請書送達相對人，但立法院至今仍未收到聲請書，且聲請書附表未公開於網路上，導致他們到昨天下午獲准閱覽卷宗，才得知釋憲方主張違憲的具體條文。

黃國昌也詢問，本次開庭到底是陳述意見，還是如同通知書中提及，進行的是言詞辯論程序，應予釐清。

審判長許宗力回應，今日是依審理規則行準備程序，聲請書也都已公告上網。語畢，黃國昌本想追問，但許宗力仍表示開始程序。

憲法訴訟法第 43 條第 2 項：憲法法庭為前項裁定（按：暫時處分）前，得命當事人或關係人陳述意見或為必要之調查。

憲法法庭審理規則第 53 條：憲法法庭為暫時處分裁定前，認有命當事人或關係人到庭陳述或為調查之必要者，得指定大法官行準備程序。

後來黃國昌於表示意見時，指責憲法法庭把書狀公開上網與當事人聽審權混為一談，違反正當法律程序。

憲法訴訟法第 17 條規定，除裁定不受理者外，憲法法庭應將聲請書送達於相對人，並得限期命相對人以答辯書陳述意見。但本條所稱「聲請書」，是否包含暫時處分？

對照憲法訴訟法第 43 條規定，憲法法庭做成暫時處分前，可自行決定是否提供當事人陳述意見，因此是否適用第 17 條的規定，存在疑問。

但是本案既然已經通知立法院到庭陳述意見，程序上如能按照一般訴訟實務，由法官提供聲請人書狀給相對人參考，應能降低爭議。

民事訴訟法及刑事訴訟法均規定，當事人應將書狀副本提供給對造。 新法規定政府人員被質詢時須據實陳述，不可拒絕答覆或提供資料、隱匿資訊或虛偽答覆，也禁止反質詢。違者可處罰鍰，並移送彈劾或懲戒。

立法院職權行使法第 25 條：被質詢人經主席依前項規定制止、命出席或要求答復卻仍違反者，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，處被質詢人二萬元以上二十萬元以下罰鍰。違反第一項至第三項規定之政府人員，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。

陳鵬光則表示，新法賦予調查單位傳喚人員及施以罰鍰的權限，可能侵害人民不表意自由、個人隱私及企業營業秘密等權利，立法院各委員會近來已逐步成立調查小組，凍結法案有事實上急迫性。

陳鵬光也主張，准許暫時處分，僅是讓國會維持過去監督狀態，不會產生額外損害，但否准暫時處分，則是會隨著立法院行使調查權，造成違憲侵害不斷擴大。

不過翁曉玲則主張，新法不會對人民造成重大損害，即使有人因說謊遭受處罰，仍然可以向行政法院提起法律救濟，加上立法院將於 7 月 16 日休會，直到 9 月才會開議，這段期間不會執行調查權，稱不馬上停止就有難以回復的損害，完全是憑空想像。

翁曉玲也稱，憲法法庭應節制，只在最必要且例外時，才行使暫時處分的權限。

立法院代理人仉桂美副教授則表示，憲法法庭 8 月就要針對本案進行言詞辯論，不應認為有凍結法案的急迫性，且過往釋憲案大多未作暫時處分，本案若作成將推翻過往標準。

許宗力表示，由於開庭時間已經超出預定時間太多，請雙方針對尚未補充說明完畢的部分，於三日內以書面補充意見，隨即宣布閉庭。

法律白話文運動｜白廷奕、楊貴智報導，劉珞亦協助提供法律意見