(續前文)公糧保價收購政策牽一髮動全身,公糧是否漲價也成政治攻防焦點,明明公糧只佔總產量三成,為何價格波動如此重要?國人年均食米量年年下探,農業部多管齊下要調節水稻面積,為何引起產業反彈?
《上下游》訪問水稻產業專家學者,以及北中南東部的稻農、農會、碾米廠和集團產區,發現產業與官方間的認知存在落差,農業部如何回應?《上下游》將公糧政策與爭議,區分成不同主題,邀請產業界與多年來主掌糧食儲運業務的農糧署副署長黃昭興,針對問題提出回應。
Q:公糧價格與米價的關係?
農業部統計,與政府往來的稻農戶中,僅 10% 全部繳交公糧,繳公糧為主、民糧為輔的稻農有 24%,繳民糧為主、公糧為輔的稻農有 22%,其餘 44 % 稻農則全數繳交民糧。
美濃區農會總幹事鍾清輝表示,對農民來說,公糧是重要的行情參考依據,農民多採「聰明繳穀法」,也就是水稻收割後比價,選擇最有利的一邊繳糧。
雲林縣青農聯誼會第五屆會長謝志坪以水稻為主力作物,收成時,他會比對公糧與米廠的開盤價,「哪個好,我就交」。
謝志坪認為,公糧是穀價重要的參考依據,水稻單位面積收入低,必須提高種植面積,才能增加收入。產業鏈裡專業分工,多數稻農專注生產,收割後有賣壓,米廠有倉庫可存放稻米,若無公糧保價收購,稻穀完全依照市場機制,那稻農等於是任人宰割,「我們就慘了」。
官田青農聯誼會會長陳鴻偉種有近 10 公頃水稻,自行賣米也繳交公糧。對他來說,繳公糧最穩定、如同「基本收入」,公糧的價款會用於固定支出,例如:家用、還貸款等。相形之下,自行賣米雖然建立起品牌、養出忠實客戶,但也費心費力,且收入容易受到市況影響。
公糧價格支撐米價,東部看計畫,西部看餘糧
公糧收購共分三項,其中「計畫收購」、「輔導收購」、「餘糧收購」的量價都不同,以稉稻乾穀為例,目前計畫收購為每公斤 26 元、輔導收購 23 元、餘糧收購 21.6 元,每公頃水稻田,一期作可繳計畫收購 2000 公斤、輔導收購 1200 公斤、餘糧收購 3000 公斤;二期作則可繳計畫收購 1500 公斤、輔導收購 800 公斤、餘糧收購 2400 公斤。
公糧保障了稻穀的基本行情,政府收購的公糧多來自西部,東部水稻繳公糧比例極低。池上鄉建興米廠廠長梁正賢說明,東部米價相對西部高,產地穀價也較高,農會、米廠開出的穀價會高於公糧計畫收購價,透過好的價格來買到優質稻穀。
對西部稻穀來說,餘糧價格是關鍵,謝志坪表示,餘糧價格最低,收購成本低,所以民間米廠開的收購價與餘糧最接近,除非市面上缺米,否則米廠不會輕易漲價。
換言之,假若公糧不調整價格,餘糧價格上不來,民間米廠開的價格便會一直停在低水位,對農民十分不利。
Q:為何民間希望公糧漲價?
中華民國稻作協會理事長陳燕卿認為,公糧是支撐米價的頂樑柱,13 年未調,但農民卻面臨萬物齊漲、口袋變薄的困境,生活難以為繼。謝志坪認為,水稻收入要想養家,必須有一定面積,他種了 10 公頃,專注生產,13 年來田租、肥料、農藥、秧苗齊漲,公糧漲價後,儘管資材也會繼續漲,但至少稻農能夠活下去。
上述說法,大約是支持公糧漲價的典型代表意見。然而,稻農贊成公糧上漲,並非認為公糧不需變革。
陳燕卿認為,公糧絕非罪惡,且是引導稻作產業的關鍵政策,過往在公糧保價收購下,水稻產業是產量第一,但若公糧有條件調漲,例如:食味值達標才以好價收購,或是引導農民改種優質品種米,勢必能把台灣稻米引導為「品質至上」。
謝志坪同意水稻供過於求,但他認為,政府希望減產,但不該採取「縮減面積」的作法,因為水稻面積減少,產業鏈工作量也跟著減少,對產業是大幅打擊。他認為,應當「減產量不減面積」,透過公糧收購、鼓勵稻農改種單位產量低的優質品種米,一樣可以達到效果。
謝志坪舉例,政策可以調整成公糧價格不變,但針對優質品種米給予獎勵金,並在不同鄉鎮找有意願的農民試辦,就可以善用公糧機制,讓農民改變生產模式。
Q:為何農業部不希望公糧漲價?
公糧價格牽動著稻作面積,黃昭興分析,儘管公糧僅佔總產量的三成,但收購價格確實撐起了穀價,價格上調的同時,水稻面積也會增加。從三個項目的收購情形,便可一窺市場的供需情形,市場缺米時,穀價上揚,農民較不會繳交公糧,但當供需失衡時,市場的穀價會下滑,此時農民會選擇「公糧繳好繳滿」,餘糧收購量便會增加。
黃昭興以最近一次公糧漲價為例,2004 年至 2010 年間,公糧每年收購量維持在 20 萬公噸,「當時是供需平衡的」。2011 年公糧調漲後,兩年間穀價上揚,水稻面積從 24 萬公頃增至 27.5 萬公頃,但後續隨著水稻面積增加,穀價先是緩降,接著斷崖式下墜,水稻產業也進入供需失衡階段。
當穀價暴跌,公糧也會再度爆倉。黃昭興以 2019 年為例,當時穀價低迷,為保障農民收入及權益,農糧署採取全數、全量收購公糧,「倉庫滿到不行」,滿庫的公糧處理難度更高,產業無法健康發展。
Q:如果農業部認為公糧政策讓產業不健康,為何不取消?
黃昭興表示,公糧保價收購有其歷史背景,也讓台灣有充足的庫存、確保糧食安全,但在 WTO 認定裡,保價收購屬於琥珀色措施,也就是破壞、扭曲市場機制的政策,儘管日本、韓國都已取消保價收購,但台灣「很難取消」,因為實務面來看,政策取消會對水稻產業、農民造成巨大衝擊。
韓國取消保價收購後,米價下跌 14 %。黃昭興坦言,「無論是哪個政黨執政,應該都不會冒著生命危險來取消(公糧保價收購)」,哪怕政策不取消、僅下修收購量價,都會得罪整個產業,因此公糧政策上路半世紀以來,收購量價都不斷上調,「開始漲就回不去」,但若取消保價收購、完全回歸市場機制,國家的糧食安全恐有風險。
Q:為什麼公糧漲5元,會多支出90-116億元?
日前民進黨立委邱議瑩指出,一旦公糧漲價5元,農業部每年將多支出 90-116億元。對此,水稻產業相當困惑,美濃區農會總幹事鍾清輝表示,公糧收購每年約支出100億元,近年來平均收購價每公斤落在 23-24元,漲價5元,漲幅不到兩成,農業部預估支出卻是翻倍,「大家都想知道是怎麼算出來的」。
黃昭興則回應,目前水稻面積為24萬公頃,以前一次漲價經驗來看,公糧漲價後,水稻面積至少增加一成,若公糧漲價 5 元,農糧署評估水稻面積會落在 27萬至28.5 萬公頃,公糧收購乾穀將增至 57-65 萬公噸,所需稻穀收購價款及烘乾補助費用為 177.5 至 203.1 億元,相較 2023 年實際收購公糧費用 86.4 億元,增加 91.1 至 116.7 億元。
Q:如果公糧要漲,一定要漲 5 元嗎?
立法院藍白黨團要求公糧調漲 5 元,美濃區農會總幹事鍾清輝認為,公糧價格 13 年不動,對稻農來說太殘忍,但一次 5 元的漲幅很大,行政院與立法院為此僵持不下,雙方應各退一步。例如:公糧只調漲 2 元,因為農業部推出 123 政策,目標是讓穀價三年內每年各漲一元,公糧上調 2 元,再加上農業部政策,等於三年後的穀價還是漲了 5 元。
位於後壁的芳榮米廠同時經營集團產區和公糧,公關經理張美雪認為,公糧一次漲價 5 元的幅度非常驚人,反映在市場米價,等於是一公斤漲了 7 至 8 元,且所有作物的補助款也跟著上調。「沒完沒了」,若政府真的要漲公糧,每公斤 3 元以內是比較合理的漲幅。
張美雪也認為,所有政策都應通盤檢討,例如:公糧不再收高產量的品種,或是肥料補助下修,農民感受到肥料的昂貴,才會減少用肥。
Q:為什麼有產區反對公糧漲價?
霧峰區農會也是集團產區,主打益全香米。總幹事黃景建認為,公糧的存在,與民間發展方向背道而馳,公糧一旦調漲,集團產區的壓力也會倍增,因為部分契作農戶可能會回頭繳交公糧,集團產區必須加價買穀,但若反映在售價上,可能影響銷售。
他並不希望公糧漲價,如果為了保障農民權益,建議公糧「收購量」上調一成即可,農民收入增加,但公糧也不會漲價。
東部稻米價格好、繳交公糧比例較低,台東池上建興米廠廠長梁正賢表示,池上稻農已 21 年未繳公糧,他不反對提高農民收入,但公糧漲價很可能只有地主受益,有的公糧是由地主申報,稻穀價款先進入地主的戶頭後,地主領出與實耕者分帳,「如果是補助資材讓實耕者受益,我舉雙手雙腳贊成」。
此外,梁正賢也坦言,池上長年以來以品質計價,東部稻米在消費者心中是有信任感的,目前東部慣行水稻乾穀收購價落在每公斤 30 元左右,若公糧漲了 5 元,等於計畫收購價會來到每公斤 31 元,「那就只剩池上不會交公糧」,其他東部稻農都將回頭繳交公糧。
宏昇芽菜契作國產大豆製成豆芽菜,總經理洪正欣同樣不支持公糧漲價。他直言,不同於上班族領固定月薪,農民耕種才有收入,因此對作物價格、補助都精打細算,「哪裡好就往哪裡跑」,公糧漲價,原本轉作大豆、玉米等雜糧的農民,可能會因此回頭種水稻。(文未完,請繼續閱讀)
系列四文:
決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業,強制繳穀、保價收購,如今成燙手山芋
決戰公糧02》公糧為稻米價格支撐,農業部堅持不漲公糧?漲價如何避免產量暴增?
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