給新政府的綠能建議書 02》黃偉茹：光電應置於國土規劃架構，他國主力屋頂發電
台灣的綠能發展政策，對農漁業與生態造成衝擊，是否能透過國土規劃，讓綠能適得其所？《上下游》專訪成功大學都市計劃學系教授黃偉茹，透過其規劃專業與八年來的研究觀察，對光電爭議及未來如何持續推動光電發展，向新政府提出建言。
黃偉茹最早從台南七股養殖業與光電的土地競爭開始關注到地面型光電與農漁業、城鄉發展的問題。不僅實地走訪許多光電區位，訪談農漁民及政府官員，也曾以專家學者身分參與內政部營建署會議，去年也遠赴荷蘭考察歐洲的光電發展現況，是近年持續關注光電與國土議題的學者之一。
本文由黃偉茹口述，記者整理為文。（ 本系列共有 3 文，請見文末「延伸閱讀」）
規劃學界：大面積農地變更案越來越多，光電用地政策走向不明
在綠能政策初期，內政部國土部門或規劃學界並未參與到光電開發，但由於許多光電案屬於非都市土地開發案，必須送到內政部審查，一個一個案子送到內政部區委會審查變更，但我們並未被告知完整的資訊或是總量。
透過規劃學界交流，發現有些 30 公頃以上大面積光電開發案申請土地變更，只看到（光電政策）冰山一角。當時有些學者就覺得怪怪的，只聽到官員說這是國家政策請支持。之前我們所理解的光電是屏東的養水種電，利用莫拉克受災泡水區域來設置光電板，並不覺得有問題，卻沒想到整體實施產生的衝擊很大，第一次發現問題，是在台南七股。
光電與農漁爭地會造成國土難題
我在台南研究台江公園生態跟七股地區養殖漁業的互補關係，七股是海埔地，地廣人稀，沒有使用地下水，不會造成地層下陷，當地遵循海水低密度養殖，對周邊的生態友善，更有機會推出品牌吸引消費者用合理價格購買，也吸引一些年輕人投入食魚教育跟里海教育，與高密度養殖做區隔。
因為土地廣闊，養殖條件粗放，所以地價便宜，因為地主後代較少從事養殖，所以大部分漁民是承租戶，為了維持養殖規模都要向外承租土地。幾年前光電進場開始以高額租金承租土地之後，地主紛紛跟漁民解約，當地的養殖文化以及正在建立的養殖品牌就被光電打亂掉。
養殖業人均土地只有一公頃，絕大多數都要靠承租。光電進入農漁土地競租土地，第一個是影響農漁民產業跟就業機會，沒有土地所有權的漁民很難留下來養魚，新進漁民也很難找到養殖用地，對地方經濟跟產業鏈產生很大衝擊。學界意識到國土計畫應該要介入，用全面性、跨部門觀點去看問題。最大的關鍵，則是在綠能發展區一案。
綠能發展區：修法茲事體大，恐怕動搖國土根本
2023 年 5 月，媒體披露「低地力劃設—綠能發展區」，這一案非同小可，因為政府要修改《非都市土地使用管制規則》，一經劃設就可在農地上設置 70% 光電，影響規模達幾千公頃，而且還不知道範圍會落在哪裡？那時候學界發現不太對勁，不同專業領域都提出質疑。
值得一提的是，學界決定成立小組發起連署時，我們非常擔憂被畫上政黨色彩，或被貼上反綠能標籤，小組是一個個致電給連署學者說明問題、爭取認同並彙整意見，才能在一個禮拜內蒐集到近百位學者連署。選擇發布連署當天 6 月 20 日是「國際難民日」，象徵我們期待台灣不要出現氣候難民（因為被劃入光電區為而被迫離開），結果，政府宣布暫緩「綠能發展區」。
農業部早期劃設不利耕作區兩千多公頃，實際開發量遠不如預期，2020 年改推漁電共生，2023 年又說要劃出低地力農地。光電區位內面對的問題是什麼？資料都在經濟部手上，卻沒有告訴公眾開發難題卡在哪裡。在既有區位問題未解決前，不宜貿然擴大開放或劃設新區位，不然會變成攪亂一個地區的地價、產業與社會關係後，再去攪亂另一個地區。
根本問題：2025目標農業負擔一半，嚴重衝擊農漁村生產生活生態
農業綠能占了蔡政府制定 2025 目標 20GW 近一半，超過 9GW，其中地面型佔比 5.6ＧＷ，只要業界覺得光電不夠，就要求擴大開放農地做農電共生，對我們現在的農業跟農地有很大壓力。
光電對農業農地、鄉鎮發展存續造成直接衝擊。未有足夠規模土地的養殖漁民是第一線感受最深刻的受災戶，第二是居住者，生活環境變成光電板，對地方產業鏈、生活產生很大衝擊。
如果要應對氣候變遷跟碳中和議題，鄉村原扮演重要的資源供給與生態調節者，然而在現有的發電單一思維政策之下，沒有考慮到生態環境韌性以及土壤微生物多樣性帶來的碳循環效果，只打算在農地上發展再生能源，農村人口卻越來越少，背後會產生很多連鎖反應。
另一方面，政府一直推動農村再生、地方創生，希望至少維持生活品質跟生活人口，光電政策卻在反向給予推力，等於削減就業機會或者降低生活品質，這樣的政策跟農村振興衝突，整體衝擊到就業、生活跟環境。
環境與居民有共同命運，是永續韌性一部分，土地由住民管理，居民才會關心環境，防止事業廢棄物傾倒，成為守望相助的力量，如果沿海都走向日本式的限界聚落（人口凋零），變成無人區，以社會現實發展來看，整個生態環境極可能走向劣化。
荷蘭國土條件相似選擇保護農業，優先發展屋頂光電
荷蘭的國土大小、人口跟台灣相近，但沒有山脈，人均耕地是台灣兩倍。即便荷蘭是歐陸國家，可以從鄰國取得糧食，他們仍舊很重視農業跟農地資源，他們的光電政策從開始就定調要屋頂型優先。
從 2013 至 2014 年，荷蘭開始鼓勵屋頂型，因為電價很貴，自有房屋者都會裝光電板。即便農地有光電，也是在農業設施上加裝。現在太陽能發電佔比中，荷蘭是全歐之第一，完全是以屋頂型為主，直到 2023 年地面型約只有 3600 公頃，而且是沿著道路軌道鋪設，其他地方（包括農田）幾乎看不到光電。
荷蘭注重景觀跟農地資源，因為鋪設光電會影響土壤品質，所以遲遲不願開放農地，但是仍持續研究地面型農電共生，現在農電只有 10 處。
相較荷蘭先充分試驗營農型光電而非先開放，台灣卻是相反，例如漁電共生台灣是先喊出政策以後，水試所才做試驗。研究是跟著政策走，用來說服外界，實際上沒有訂出設計規範，也沒有管理細節。廠商主要收入是發電，即便農（漁）電共生有產量，產出之後規格不符，也未必能被市場接受。
環社檢核無約束力，光電應被納入環評及國土規劃約束光電
現有「環社檢核」（註）偏向生態背景， 透過快篩可以避開環境敏感地，但是社會檢核不足，無法做到社會影響的整體評估。例如養殖戶人均只有一公頃，絕大多數靠承租，但光電進入農漁土地競租土地，沒有土地所有權的漁民很難留在案場，新進漁民也很難找到養殖用地，對地方產業跟就業產生很大衝擊。
而且制度上環社檢核是基於《能源署電業籌設許可》以及＜申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法＞，兩者均屬於行政規則，對行政機關以外沒有約束力，很多人質疑適法性，關鍵在於法律位階太低，沒辦法讓所有人遵循。漁電共生之外，其他光電開發多變更原本的土地使用，僅依據經濟部的標準審查不夠嚴謹，也未考量周邊地區情況，這一類變更最令人憂心。
國外大型案場或劃設光電區位都需經過環評審查，日本針對不同開發規模也有相對環評規定。環評在意的是環境外部性影響，國土計畫是跨部門的綜合性計畫，目的在引導地方適性發展，因此光電應該被納入環評及國土規劃內約束。
糧食自給率為安全基礎，地面型農電對農業衝擊過大
不論哪個國家，農地發電所得一定高於農業生產，如果任憑市場機制，地主一定是追逐利益裝設光電，這種作法外國也不認同。就連積極發展農電共生的法國、德國，前提也都是不能影響農業生產。
經濟部很習慣產業用地就由農地提供，理由是台灣糧食自給率過低，本土農漁產品內需有限、外銷困難，於是主張「不需要這麼多農地，為什麼不釋出來做國家更重要的能源？」但台灣是海島國家，最壞情況下必須自給自足，並以此估計安全農地規模，例如 covid-19 疫情或者俄烏戰爭爆發以後，雜糧進口遇到困難，推雜糧復興就很重要。
經濟部認為農地釋出具合理性， 業者也希望開放地面型農電共生，因為直接插在農地上成本較低。比較來看，荷蘭長期也想發展農電共生，但是政策後果不確定性很高，因此相當謹慎，並未開放地面型農電共生。中短期農電政策仍然先以農業設施屋頂為主，農業設施屋頂發電可以佔農戶收入三分之一，但農業可以持續發展。
光電用地政策為何一路挫敗？政府規劃評估有誤
2012 年左右，馬政府時期就已經著手推動風光電，並著手劃設不利耕作區， 蔡政府上台後以鹽業用地與不利耕作區為優先，但沒有注意到鹽地已轉型為濕地，具有生態多樣性，成為黑面琵鷺等候鳥棲地，布袋跟七股鹽田開發過程碰到環境生態團體介入，這才發現規劃出現問題。
2016 年《國土計畫法》通過，經過中央跟地方擬訂計畫，2025 年才會公告功能分區上路實施，也就是說能源政策早於國土計畫，而且前期都是農業部跟經濟部在推，主要以農地跟農業設施法規主導。
農業部在 2015、2017 年兩次劃設不利耕作區共 2300 餘公頃，但是實際開發量也遠不如預期，只好在 2020 年改推漁電共生，到了 2023 年再度轉向劃定低地力農地。
政府預定 2025 年光電目標是 20GW，初期屋頂目標 3GW，地面型卻高達 17GW，但是實際是地面型持續下降，屋頂型則持續上升趨勢。接連修改幾次，屋頂升到 8GW、地面型降為 12GW，實際上能源署透露 2025 年屋頂型應該會到 10GW，這證明光電放在屋頂確實阻力較小，地面型光電目標設定過高，但如今沒有人願意承認政策規劃有誤。
如何幫助光電適得其所？黃：更細緻的規劃政策、運用屋頂空間
「以農為本」應該要保護農業跟農地資源，不該為了發電而去扭曲人地關係。以鄉村為主體的發電方式很多種，小水力、地熱或者沼氣，農業綠能有很多種想像，並不一定只有釋出農地架設光電板。
荷蘭優先把光電放在建成區（已有建築地區），包含都市或鄉村建物屋頂，還有農業設施。台灣的建成地區還有大量屋頂沒有做，已公告的漁電區位，不利耕作區也都還沒有做完，表示法制面、人的部分都存在問題，應該先解決現有光電區位的問題，而非持續擴大光電區位。
內政部應該要處理屋頂問題，利用現有屋頂是實現淨零的第一步 ，老舊建物也可以鼓勵整建維護方式去設置光電。例如歐盟通過建築節能指令，2050 年起所有建物均不得排出二氧化碳，除所有新建物自 2030 年起須符合零碳排標準，既有建築也將逐步更新，運用現有建物推動淨零，降低耗能與提高能源效率。
而柏林也規定從 2023 年開始，使用面積超過 50 平方公尺之新建築物及既有建築物翻修改建時，應裝設一定比例之太陽光電設施。日本東京是針對建設公司，每年建築樓地板面積數達一定規模的建設公司，就必須以每棟 2kw 的裝置容量為基準，配置太陽光電設施，逐步擴展到每一個新建建築都可以要加裝。
能源轉型是跨部門議題，應由行政院帶頭才能驅動整體
歐洲應對氣候變遷是長期規劃，不會先談開發，而是把現有設施變得更節能，能源使用效能更高，第三才是談再生能源開發。但台灣順序顛倒了，節能跟提高效率放在後面，把手段當成目的，不斷釋出土地開發光電，最後形成阻力反而不利社會轉型。
能源用地議題涉及到規劃、土地管理跟農業，不只是能源署的問題，應該提升到行政院國家永續會來談，跨部會以及中央與地方一起來討論如何實現淨零。綠能有很多可能性，但台灣只有農地大規模種電，一甲換 1 MW，停留在開發思維而非減碳思維，不是永續發展的初衷跟邏輯。
都會地區也必須參與，公私領域都應該負擔，不是自家屋頂還沒利用，卻期待農地釋出。碳稅就是希望把外部成本內部化，農地蓋光電技術成本低，但因為操作上不夠嚴謹，又產生社會與環境成本外部化的問題之外，還可能賠上糧食安全。
我想強調的是，能源是基礎設施而不是產業，如果把能源放任自由市場去操作，就會產生不公平不公義。