【社會住宅專題】台灣公宅政策演進史：政府力拚20萬戶「新社會住宅」，到底要優先服務誰？

台北市明倫社會住宅，44坪三房型月租金高達4萬500元，引起社會撻伐，矛盾的是申請人潮依舊爆滿。明倫社宅共計380戶，吸引了3603人提出申請，整體中籤率只有個位數。

事實上，明倫社宅只是台灣住宅政策下的縮影，過去幾年台北市完工的社宅常常一房難求。對比鄰近國家日本、韓國等，台灣的社宅存量極低、不到1%。面對龐大住屋需求，社宅數量根本不夠，加上台北市社宅入住門檻相對寬鬆，才造成了「批評高租金，但卻仍然搶破頭」的奇特現象。

居民對於「政府蓋住宅」的集體焦慮

截至2022年4月統計，台灣社宅存量共計2萬2946戶，存量比率只有0.25%。或許有人會問，為什麼台灣社宅數量會如此稀缺，是不是住宅政策起步太慢了？

其實，住宅政策十多年以來，確實是「卡住了」。

因為對台灣民眾而言，不論哪一種形式的住宅，只要牽扯到政府都是「負面觀感」。於是這類住宅逐漸被廣大市民排擠到都市角落，成為了他們口中「藏污納垢」的鄰避設施，牽動房價、治安及衛生等議題的敏感神經，造成了若干年來住宅政策的困境。

縱然反對興建者常以交通、學區與都市規劃為託辭，也掩蓋不了市民的集體憂慮。這些強烈情緒在地方上發酵形成民意，造就中央擘劃、地方反彈，成為施政一大窒礙。

再加上，台灣在擺脫威權進入民選時代後，住宅政策變成了各大候選人的重要政見，走向了「泛政治化」的死胡同，也代表從純粹住房供需，搖身一變為複雜的政治角力，也成為鎂光燈下爭取選票的工具。

比如說，2016年國民黨市議員會同文山區近10個里長召開記者會，批評北市府不顧文山區居民的生活品質，找到地就要蓋社宅，號召民眾簽署10萬份連署書，向住宅政策施壓。

這種情況在過去數十年來不斷發生，歷任執政者，屈從民意甚至便宜行事，改以租金補貼、購屋優惠等政策應對住房問題，導致台灣社宅存量過於稀缺。種種補貼政策還墊高了房價，形成惡性循環。

居民的集體焦慮從哪裡來？

不過，身處於住宅政策第一線30多年的台北市專門委員王金棠表示，複雜的住房問題僅歸咎於政府蓋的住宅很爛、政策失敗，這是不公平的說法，當時政策就是照顧弱勢，70至90年代民眾只要中一戶就是歡天喜地，他們要求很簡單，「可以住」就行了。

後來又因應「住者有其屋」的思維，賣出一部分國宅（如成功國宅等），這些都要貼著當時時代背景理解。王金棠說道：「我很不喜歡把它們（政府蓋的住宅）貼標籤說很糟糕，今是昨非，千萬不要用現在觀點去看以前。」

早在上個世紀，歷任政府就已經擘劃了相當多性質相似的住房政策，包含了：營團住宅、國家住宅、公營住宅、合宜住宅及平價住宅等。它們分別在不同的時代下被賦予不同的任務，只是時代的變遷下，已經跟不上社會需求和期望。尤其在商業住宅、各種現代化的設備裝潢，以及物業管理引進後，使兩者呈現相當極端的對照。

此外，一般民眾也分不清楚，「住宅政策」和「福利政策」的差別，他們只知道這些是政府蓋的住宅。

王金棠舉例，平價住宅（後稱平宅）服務的極度弱勢族群，是一種「借用關係」，社會局僅酌收幾百幾千的管理費，屬於一個社會福利機制；而國宅則是和北市府都發局有「租賃關係」，兩者有相當大的差異。

於是又在政策缺乏現代化管理的思維下，出租宅與落後老舊、弱勢族群等負面標籤連結了起來，成為鄰里間集體焦慮的根源。另一方面，台灣住宅服務現代化後，政府的思維也一直停留在「安置」層面，導致糾紛負面新聞不斷，最終使執政者順應商業住宅興起，且迴避複雜的管理問題，才誕生了出售國宅、合宜住宅等，住宅拋向市場想法。

出售國宅、合宜住宅成為樣板工程

此類「出售住宅政策」大約興起於1980至1990時期，公共政策趨於自由主義，也就是「大市場小政府」的模式，社會輿論導向政府不宜干涉住宅市場，應以獎勵刺激民間興建住宅。

民眾當時認為，國宅蓋得慢又差，甚至無法滿足社會需求，還有缺乏效率等不良觀感，迫使政府將興建國宅的費用，移作購屋出租補貼，活絡房地產市場，也一再強化了「住宅是商品」的認知。

民間受到政府大量挹注，產生了大量的房舍，一度導致原先國宅的乏人問津，甚至出現價格高過市場行情的詭異情況，變相讓中低所得戶無力承購。最後無論是民間興建房舍，還是將國宅大量拋向市場的做法，都沒有解決根本的供需問題，反被金融化市場收編，逐一成為熱門投資標的。

在千禧年後，政府並未取得出售國宅的教訓，造成了另一個著名案例——合宜住宅。OURs社會住宅推動聯盟合聘研究員廖庭輝解釋，該案是由政府提供土地，低價賣給民間廠商，由民間廠商負責興建後，再由較低的價格出售給符合限定資格（中低收入、無自用住宅等）的民眾。

政府刻意壓低售價，違反市場邏輯，引來投機者鑽漏洞套利。最終結果就是需求遠大於供給，利用抽籤決定購買權，「中籤的人像是中樂透」，轉手一賣獲利可觀。像是合宜住宅承購價每坪不到15萬，但去（2021）年禁售令解除後，已先後有超過數百筆的交易資料，賣價最好的一筆是每坪近31萬元賣出，轉手間賺了近700萬元。

該項政策沒有就住宅結構通盤擘畫，僅以「少數樣板工程」，爭取選票最大化為考量，成為失敗的住房政策。

經過多年爭論後，2011年底《住宅法》通過，在其中給予社宅明確定義，成為台灣住宅政策的重要分水嶺，也徹底告別過去國宅，社宅則被賦予新的任務。

社宅新面貌，到底要服務誰？任務是什麼？

不過，一直到了現在社宅的任務始終未有共識。在住宅政策的政治角力中，背後有一個終極的提問，就是住宅政策在資源有限的情況下，到底要優先服務誰？

有兩種主要的觀點：第一是偏向福利政策，盡可能服務更多弱勢族群；第二則是涵蓋更多市民入住，並加入市場機制為考量，更強調政策永續。

目前台北市政府傾向於後者，而衍生出明倫社宅租金過高的質疑。

王金棠不諱言，本來就是「使用者付費」，但是針對不同的族群有不一樣的收費標準，市府興建社宅會考慮「自償率」。他說：「我們不會賺你的錢，但是至少要蓋得到50年可以剛好打平，所以比市價便宜但有限度，為得是要永續做一個政策。」

自償率：就是投資計畫營運所賺的錢可以拿來償付所投入建設成本，若是營運所賺的錢不夠拿來償付所投入建設成本之部分，我們可稱為「非自償部分」。

「假設社宅不需要有自償率，各縣市開始軍備競賽（租金越來越便宜），提供越多設備越好，這樣財政會不會垮掉，那舉債，債留子孫這樣好嗎？」他這樣問我們。

不過，根據北市府的法規，只要家庭年所得限制，在50%分位點以下（即166萬元以下）且平均每人每月不得超過本市最低生活費標準之3.5倍（每月6萬1838元）。也就是說這樣的較寬鬆入住門檻，某方面也是為了自償率下的較高租金而放寬。

基本上，這是一個價值問題，牽涉到政府要將民眾的稅金作為何用？是該擴大福利支出，還是將稅金轉作其它用途。因此，社會上一直都有個疑問，北市府為了滿足自償率、入住門檻又放寬，是否排擠到原本的「極弱勢的民眾」。

王金棠果斷地回答：「NO！」

他說明：「假設中央訂政策（住宅法）要40%弱勢戶入住，北市府都發局蓋出200戶，就會有80戶專門提供給弱勢戶，只要告訴北市府這戶是誰要進來，社會局就要進行後續處理。」

北市府是兩個局處系統進行整合，法律明定「社會住宅」意涵，並規定專供出租用的社宅，除了服務一般市民以外，也應提供一定比例給弱勢者租住。

以台北興隆社宅D2為例子，特殊身分戶包含：原安康平宅居民、原住民等，並且按照《住宅法》規定按比例設定保障名額。入住後，無論特殊戶還是一般身份，只要符合社會局補助身份均可獲得租金補貼。

此外，為了要擺脫過去政府蓋住宅的污名，社宅的整體規畫講究，外觀部分強調「設計感」，室內則多面採光講求通風和衛生，有些場址像文山區興隆一區社宅、萬華區青年社宅等場址附近甚至有大片公園綠地。低樓層則設有托嬰中心、日間照顧中心等社福公共設施，降低社宅興建在當地社區的抗拒。

經過多年各界努力，近年來已經不再被市民視為鄰避設施。未來社宅的重心已從硬體轉為軟體，像是2017年台北市政府透過「青年創新回饋計畫」，期盼藉由青年的入住與提案，補修現代不足的社會關係，讓社區能找回過去鄰里的溫暖，正式開啟了台灣住宅政策的新篇章。

更多「社會住宅」專題文章推薦

📌 台灣長期低利率造就中產階級「存房族」，成為支撐高房價的鐵板一塊
📌 「社宅包租代管」聽起來還不錯對吧，為何只達標一半？如何讓房東、房客都滿意？

點擊加入「關鍵評論網LINE官方帳號」 探索多元觀點，從這開始！