【解析】國土計畫法延後上路 6 年，加重既有農地開發失序，卡死需改變的農村困境
《國土計畫法》原計今 (2025) 年 5 月上路，立法院趕在去年最後一天審議部分條文修正草案，各黨立委均提案要求展延，當天通過三讀，確定《國土法》將延期六年，最遲於 2031 年上路。
歷時多年立法、溝通、盤點、協調的《國土法》對台灣影響深遠，延後上路會產生什麼問題？有什麼工作應該在這段時間補強？《上下游》遍訪專家、學者以及主管機關，為大家深入探討。
50 年《區域計畫法》僵化，易有開發漏洞
政治大學地政系副教授戴秀雄表示，空間規劃有兩大流派，一種是將土地的類型簡化成十幾、廿種，然後將每一筆土地如何使用規定得一清二楚，這是「分區使用管制」的系統；另一種「個案許可制」系統是國家訂定各區的基調，這一區作保育、那一區作商業，但容許一定程度的彈性，若地主提出使用計畫，在不違反基調的前提下，政府就會放行。
台灣過去 50 年實行的《區域計畫法》就是「分區使用管制」，制度缺乏彈性，卻又充滿開發漏洞、缺乏整體思考。戴秀雄舉例，過去的土地變更都是單筆單筆處理，缺乏整體性的考慮，也導致開發行為不受「計畫指導」，只要提出變更、通過審核即可。
政治大學地政系教授鄭安廷則提到，《區計法》是威權時代由上而下的土地規劃體系，因為對地方不夠瞭解，造成很多原民部落房屋因為座落在農業用地上，背負「違規使用」的罪名；一般農場想要作六級產業，也會因為地目的限制，要不是放棄升級、就是違規使用。
同時，《區計法》的零星變更，造成許多都市邊緣農地變成工業區，「有人變更三公頃的農地，但週遭都被污染了」，鄭安廷以「農地穿孔」來形容，並認為它比整體規劃為工業區傷害更大。
《國土法》為國土管理有序，較為靈活
戴秀雄接著指出，《國土法》則轉向「個案許可制」，包括城 2、城 3 及農 1 至農 4 都採行「許可制」。舉例來說，農 3 多為坡地，地主提出坡地農業計畫，也可以興建農舍，多一、兩個房間經營民宿，因為符合該區的基調，因此容易申請。反之若要蓋星級飯店，計畫就不會過關。
戴秀雄補充，《國土法》對分區功能把關更嚴謹，因為五年才能通盤檢討一次，不能隨意變更，但又在合理範圍內，讓合法者土地利用更有彈性。
鄭安廷則認為，相較之下，《國土法》是一種地方賦權政策，將地方規劃權交給地方，讓土地利用不再被遠在天邊的中央機關綁死。「從管制土地利用，轉變成以生活的需求去規劃，然後再作土地編定」，鄭安廷認為這才是比較現代的作法，能夠發揮土地最大的效益。
學者：延遲上路沒道理
逢甲大學土地管理系副教授辛年豐認為，《國土法》若不能上路，《區計法》造成的點狀式開發將更嚴重。他認為內政部已經做出充分準備，立委以「民眾不理解、需要再溝通」或是「有縣市沒有繳交分區資料」等理由來延期國土計畫上路，根本站不住腳。
明明是對縣市政府比較有利的制度，為什麼立委跟地方都反對？戴秀雄認為，很多縣市首長並沒有真的搞清楚《國土法》，仍舊用過去土地管制的思維；或者有些大型開發案已經都「打點好了」，希望在《區計法》的架構下通過開發審查。
另外，戴秀雄也發現，基層公務人員並不希望轉型，過去用「標籤」管理因為標準化所以比較簡單，因此抗拒將土地使用的「彈性」交給人民，這也是政府需要突破的盲點，要給地方更多教育與支持。
鄭安廷表示，《國土法》是環環相扣的上位政策，原本與《國土法》對接的各部門產業用地政策也會受到影響。鄭安廷以光電為例，去年經濟部公告的《光電白皮書》是對接國土計畫的時程，如今計畫延期上路，「白皮書到底要遵從原本（指《區域計畫法》）的開發制度？還是遵循《國土法》的空間引導制度？」
《國土法》罰則重，較有嚇阻作用
監督施政聯盟召集人陳椒華則分析，《國土法》上路，許多大型開發案就不會輕易過關，因為分區劃定每五年才會檢討一次，未來不符合分區使用功能的項目都無法通過環評審查。她以中友集團打算在南投埔里開設「埔里農莊」為例，若今年《國土法》上路，這個位於國保 1 與農 3 的開發案就會被擋下。如今多了六年的緩衝，「它一定會盡力闖關」。
另外，相較於違反《區計法》只罰 6 萬至 30 萬元、且經常不會連續開罰，違法《國土法》的罰則更重，未符合國土功能分區分類的開發案，最高可以開罰 500 萬元。過去在環境敏感區盜採砂石或回填廢棄物，只會被罰最多 30 萬元，在《國土法》制度下，這些違法行為因為「不符合分區功能」，最多 500 萬元的罰款比較可能產生嚇阻作用。
延期上路對原住民部落衝擊大
城鄉潮間帶有限公司負責宜蘭壯圍與台中和平兩個區域的鄉村整體規劃，面對《國土法》延後上路，執行長吳亭樺坦言「打擊很大」、「原住民受到最大的衝擊」。她提到國土計畫的目標與價值深受國人期待，原本希望透過計畫一步步解決原民土地的問題，「要再等六年實在很殘忍」。
辛年豐則補充，區域計畫時代的土地是依照「現況編定」，當時的現況與後來的發展間有了許多改變，例如原民部落的殯葬用地不足、公共建設用地不堪使用等。
同時，「現況編定」是按照漢人的思維，讓部落慣用的「混林農業」變成違法行為。「鄉規」階段，許多原民部落夥伴參與會議達到的共識、建立的方向和價值，卻可能因為《國土法》延後上路而「白忙一場」，非常不公平
花蓮光復太巴塱部落案例，凸顯《國土法》的能與不能
花蓮縣政府文化局局長吳勁毅是留學德國的國土規劃學者，也是花蓮縣國土計畫的主要幕僚。他以花蓮光復太巴塱部落為例，透過縣市國土計畫下的「鄉規」，已初步完成土地規劃，本是全台灣第一個利用《國土計畫法》實質解決族人居住問題的部落，但目前被迫停擺。
吳勁毅解釋，雖然太巴塱污水排水規劃已經完成，但因整個聚落規劃需「鄉規」走完法定程序才能生效，現在只能打住。
另外，原本太巴塱的殯葬園區蓋在農地上，太巴塱國小棒球場的地目也不是機關用地，連文健站都是違建，「鄉規」將這些用地「撥亂返正」，同時調整多數違法民宅的農地，但地主需回饋一定比例的可建築土地、樓地板面積或折繳代金，優先作為公共建設使用。不過因為《國土法》延後上路，「鄉規生效日」也跟著延後，吳勁毅不無遺憾地說：「只能請鄉親們再忍耐。」
但吳勁毅也特別指出，即使《國土法》過關，但污水道屬於《國土法》中的哪個部門主責，目前還沒有定案，因此經費也未能確認由那個部門支應。雖然太巴塱部落因為是全國示範案例，經費會有特別支應，但其他部落還是會面臨同樣的問題。「未來這六年，中央部會及地方應該釐清各自的資源與業務」，讓 2031 年上路的《國土法》可以走得更順利。
戴秀雄補充，過去下水道、殯葬業這些土地利用，被中央地方互踢皮球多年，但國土計畫從「面」去考慮，比較容易發現該解決的問題。例如盤點後發現部落需要下水道，大家一起討論出「主責單位」。
也就是說，部門計畫送到中央來解決衝突或競爭，同時，綜合計畫找出問題後協調出負責的單位，也決定經費由誰支出，這種雙向互動是國土計畫很重要的精神。（部門計畫、綜合計畫的說明請見文末）
公民團體：應加嚴農地變更申請案
既然國土計畫延遲上路已成事實，這六年各級政府該做什麼，才能避免現況惡化？同時該做什麼準備，才能讓六年後的國土計畫推動更順暢？
地球公民基金會長年推動國土計畫，副執長黃靖庭表示，根據國土署的資料，2024 年平均每個月都有 50 件農地變更非用農的申請案，土地破碎化的狀況非常嚴重。「延後六年『搶變更』的數量一定會慢慢累積」，黃靖庭認為，現在應該加嚴把關農地容許使用的法規、甚至完全關門，才能夠杜絕這種「搶搭末班車」的現象。
他也呼籲，農業部門的部門計畫與對地補貼政策應該趕快上路，「不要等到五年後又被拿出來作為延期的藉口」。同時，承擔比較多農地的縣市，像是雲林、嘉義，因為幫全國人民承擔糧食生產的任務，與其用農業權要求農地補貼，不如在財政收支的水平分配項目拿到更多稅收，才是根本的作法。
吳勁毅：各聚落可先做土地盤點規劃，6年後即可實質開發
吳勁毅提醒，各地方的聚落要提出土地使用計畫及配套的土管並完成法定程序，的確需要時間，現在開始準備，六年後的生效日就可以順利進入實質開發階段。另外，原民土地和建物的合法化，前置作業至少也要兩、三年，每個部落都應開始進行地毯式的盤點，「待生效日一到就可以拿到建照」。
此外，各縣市有屬於自己特殊的土地利用議題，也可以在這期間，研議規則與配套，讓六年後生效的國土三階有效解決過去區計土管的困境、實現各縣市因地制宜的發展心願。
國土署：將努力提早達成共識
內政部國土署國土計畫組組長蘇崇哲表示，目前有 20 個縣市已繳交「國土功能區域劃分」，部內會繼續審議；至於未繳交的桃園市與南投縣，也會敦請他們盡快繳交。另外，《國土法》的相關子法都已訂定完成，未來會陸續公布各子法，不會因為延期而停止該作的工作。
2018 年已完成的全國國土計畫，原本預計十年後、也就是 2028 年應該第一次通盤檢討，如今《國土法》延後上路，2028 年還需要執行檢討計畫嗎？同時，各鄉村地區完成的「鄉規」，會不會全都白忙一場？
蘇崇哲補充，2028 年是否要重做全國計畫，目前還沒有討論。「鄉規」的法源依據是《國土法》，因此即便已經完成，也只能等待實施之日。
雲林縣：已作好準備，希望《國土法》不必等六年
針對國土計畫延遲上路，雲林縣計畫城鄉發展處處長林長造認為並非壞事，因為《國土法》23 個子法中，有 7 個子法還未公告；52 個部門計畫也還沒有出爐，延期可以讓《國土法》更為完備。
不過他認為，「延六年太久了」。雲林縣召開 13 次專案小組會議，除了規定的 20場公聽會外，還另外加開 20 場說明會，已經劃定分區使用原則，部分意見也被中央納入修法，「算是很有成效」。林長造希望子法趕快出爐，大家達到共識，讓《國土法》提早上路，不必等六年。
南投縣：期待中央回應
南投縣政府至今仍未交出分區計畫，地政處處長唐仁梂指出，目前未繳交計畫是因為對《國土法》還有許多疑問，包括內政部並未公布所有的子法，而且農業發展地區及國土保安地區應該給予相對補償一事，也沒有獲得中央具體的回應。
唐仁梂強調，《國土法》延期上路，南投縣仍會繼續跟中央溝通，未來也會遵守《區計法》的規定來辦理土地變更，畢竟目前《區計法》仍舊保障土地所有行使相關的權益，民眾若申請土地變更，依法必須受理。
BOX：空間計畫：綜合計畫、部門計畫
戴秀雄補充，空間計畫可分成兩大系統，在一定空間範圍內收納所有事業體的「綜合計畫」，例如一個城市要顧及教育、交通、產業、居住等空間需求；以及考慮單一事業的「部門計畫」，交通局處只考慮交通路線、教育單位考慮學校位置等等。
一般會將綜合計畫當成部門計畫協調的平台，舉例來說，高鐵要延伸至屏東，交通部的規劃若與農業部的毛豆專區重疊，就需要在該區的綜合計畫裡面進行協調後，才會呈現在國土計畫上。
只是過去台灣的「部門計畫」除了交通和教育外，都沒有太進步，農業部現在才在學著作「部門計畫」 ，哪些地方是全國稻米主要產區、哪些地方的農業要以出口為導向，過去或許有零零星星的計畫或是補貼，但並沒有對應到全國國土的層級上。再例如過去經濟部在規劃工業區時也是「找到地就開發」，而不是站在全國的高度作整體思考。
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