觀點投書：反媒體壟斷法是刻意討罵的嗎？

國家通訊傳播委員會（NCC）七月初公告反媒體壟斷法草案，條文對媒體產業畫下一條條限制結合的紅黃線。這些條文在日前的公聽會中引來多數產學界代表貶多於褒的評價，主要的質疑在於立法的必要性與條文之不合時宜。

NCC提出一個大架構的法案，打算從源頭管到內容，多管旗下以達到防止媒體壟斷的效果。在數位匯流的潮流以及維護新聞自由的普世價值下，諸多條文惹來不合時宜之議，應是可預期的。萬一有人以陰謀論想像，甚至還可能誤以為NCC是打著「事圓則緩」的算盤，存心制定一個出不了立法院大門的法案，只是為了應付特定政黨的主張。

反媒體壟斷法草案總共有七章，除第一章的總則，第六、七章的罰則與附則外，主要內容包括第二章的「媒體整合之管制」、第三章的「維護新聞媒體專業自主」、第四章的「促進多元文化均衡發展及保障弱勢族群媒體近用權」以及第五章的「媒體競爭規範」。

第二章與第三章的內容遭致最多批評。關於限制整合的條文包含禁止無線電視整合，不許可衛星頻道及有線電視整合後市占率超過3分之1，禁止市占率超過二成的大型有線電視系統業者和無線電視、全國性廣播、經營新聞及財經頻道或全國性日報事業整合等。

在數位匯流的大趨勢下，國內傳統媒體面對網路及境外媒體的競爭，追求規模與綜效是必要的求生之道。反媒體壟斷法沿用數十年前的思維限制業者發展空間，不要說業者要反彈，這個法案的精神甚至與同樣由NCC負責推動立法的「數位匯流五法」的立法精神相違背。數位匯流五法係用以逐步取代現行的廣電三法，使相關業者能從層層箝制中獲得解放。

至於第三章有關維護新聞專業與自主的條文，更易遭受非議。雖然新聞品質低落化、媒體老闆公器私用、置入行銷與假新聞充斥，已被視為社會公害之一。但是這些現況有無可能透過立法來改善，真的很讓人懷疑。草案對傳統媒體設下多重規範，包括聘用獨立董事，或引入公民團體參與新聞倫理審議等，但以現在多數閱聽人的習慣，主要資訊來源早已偏向新聞及社群網站等，相關條文不僅不具可行性，甚至有干預新聞自由之虞。

反媒體壟斷法，如果有立法的必要性，應該是用來解決現存的媒體壟斷問題，而非用於「預防」可能發生的情況。以目前仍屬於特許行業，且最具影響力的電視媒體為例，媒體壟斷的行為已長年存在。不須等媒體產業整合擴大到觸及法案訂定的紅黃線規模，部分業者對整體產業、民眾閱聽權利的傷害，已到了不整頓不行的程度了。

例如前陣子才吵得沸沸揚揚的中華電信MOD變動頻道套餐，追根溯源，不就是因為有線電視業者挾著頻道代理的勢力，影響有線電視頻道在MOD上架的「意願」所致嗎？目前掌有大多頻道代理權的業者，包括富邦集團的凱擘、年代集團的佳訊或中嘉集團的全球數位等，沒有一家的規模達到反媒體壟斷法限制整合的紅線，但誰也不會懷疑他們的實質影響力。

其至更小規模的業者，也可能有接近的實力。去年七月，收視率頗高的三立新聞台一度在MOD上架，但不到一個月內即「主動」下架。這期間發生了什麼事？原來是三立新聞在台灣數位光訊科技（台數科）旗下中投有線電視的系統台被無預警從長期固定的54台移頻到70台。台數科是台灣排行第五的多系統業者，連反媒體壟斷的黃線都構不到邊，但即使像三立這樣的大頻道商，碰上了還是得低頭。

2013年NCC開放系統台新設，有十餘家業者申請新設或擴區經營，結果從第一家核准開播迄今的二年多，只有三家新興業者敢真正參與市場。參與市場的新業者，沒有一家不經營得千辛萬苦。他們碰到的情形和MOD差不多，取得頻道很困難，雖然不像MOD一樣不得其門而入，卻碰上前述幾家頻道代理商不約而同要求按開播區行政戶數15%作為最低保障戶數的嚴苛條件。

頻道代理商是廣電三法中從未提到的業別，卻主導了電視產業的長期生態，哪些頻道可上架、哪些不行，各個頻道可以取得多少授權收入。這些影響力從公司的股東結構看不出來，法律也管不到，甚至也不會出現在白紙黑字的文書往來。但是這些行為確實存在，源頭可能只需幾個大老闆之間的一通電話或甚至不假言語的默契。

有關頻道代理商的差別待遇行為，政府最近一次作為是在去年對三家業者開罰1.26億元。施展公權力的不是NCC，而是公平交易委員會，引用的法源也是公平法，而非有線電視相關法令。公平會裁罰過了八個多月，新業者有獲得公平的對待嗎？其實也沒有。被罰的頻道代理商提起行政訴訟，就可以拖上好長一段時間。在判決確定前，壟斷者的優勢絲毫未損。

反媒體壟斷法第五章終於將頻道代理制度與差別待遇行為納入規範，對於長期自嘆手中沒有武器的NCC而言，這也許是法案唯一有實質意義之處。NCC可以不去管產業規模，不用去管老闆之間的默契，只要針對媒體壟斷的行為去要求改正或開罰，這樣不是更簡單明瞭，更有效率嗎？可惜這個法案上方蓋了個大屋頂，模糊了焦點，引發不必要的爭議和疑慮，也使立法難度升高許多。

準備進入立法程序的數位匯流五法，為台灣的媒產業擘劃了一個開放、自主管理與公平競爭的願景。反媒體壟斷法不可能脫離五法的精神，甚至相互扞格。但媒體壟斷的現況又亟待矯治，也許化繁為簡，摘除華而不實的空話條文，以務實態度盡早完成立法，才比較像是正辦吧！

*作者任職電視媒體業