2025年1月，台灣外海的海底電纜遭到疑似中國貨輪所致的斷裂事故，引發兩岸與各國的緊張與關切。此事非但影響台灣的對外通訊是否順暢，更反映出中國對台「灰色地帶衝突」是如何在國際法的縫隙中尋找漏洞。「順興39號」事件不會是孤例，它象徵了中國運用民用船隻或海上民兵（Maritime Militia），對台進行有限度的施壓策略。就像俄羅斯在北海與波羅的海對歐洲海底基礎設施的擾動，美國在冷戰期間對蘇聯電纜的竊聽，皆顯示水下基礎設施已成大國角力的隱形戰場。
一、海底電纜為何成為首要目標
海底電纜之於現代世界，猶如血管之於身體，若要在非戰爭狀態常態性的影響一國的安全，最有效的方式無非是干擾或階段資訊流、物流，以及金流。西方對俄國的制裁目前也是物流的禁運和斷絕其連接國際金流，但是因為政治風險的因素而未能克盡全功。
資訊流的部分最為重要的正是海底電纜，全球超過九成以上的跨國數位流量，仰賴深埋海床的纜線傳輸，無論是金融交易、跨境通訊還是軍事情報，幾乎都依託於此。即使有低軌衛星和微波傳輸科技，也難以乘載今日蓬勃發展的社群與媒體生態所產生的龐大數據。若要在不動用「大規模軍力」的前提下迅速動搖對手，「灰色地帶衝突」干擾海底電纜可謂低成本、高回報的策略選項。
二、「灰色地帶衝突」與「私掠」
造成本次海纜發生斷裂事故的船隻是懸掛喀麥隆國旗的「順興39號」，手段可能是採取拖錨或其他不當操作造成，雖然未造成重大損失，但是破壞電纜的方位與距離已與近環台演習的區域重合。這種藉由政府默許或授權民間單位的行為，或許可從國際法脈絡的「私掠」，從嚴審視中國運用「合法作戰人員」或「國家代理」的行為，其中也包括偽裝成海上民兵的模式。
縱觀大國崛起的歷史，使用非正規力量打擊對手並非新鮮事。在18至19世紀，許多國家透過頒發「私掠許可證」（Letter of Marque），委託私人襲擾敵國船隻並分享戰利品。由於當時國際法體系尚未完全建立，各國默許私掠（Privateering）行為，以有限的成本消耗敵國海上力量，干擾海上貿易。直至1856年《巴黎宣言》，主要海權國家才廢除私掠。
私掠的船隊在表面上大多為商船改造的武裝船隻，有著國家的正式授權，行為人被視為國家行為（State action）的代理人，對敵國從事海上掠奪並需繳納部分戰利品。從外觀和本質上來看，幾乎與中國採取的海上民兵沒有大的區別，同樣是運用民用船資和民間單位，以「表面民用」的身分常使該行動游走於合法與非法之間。實際上仍是受國家的任命和指揮，行使國家授權的行為，執行準軍事、偵查乃至破壞任務。
若能在證明民用船隻行動係依國家命令或指揮，即可將之視為「國家行為」的一部分，兩者都帶有國家某種程度的「授權」或「默許」。兩者最大的差異是海上民兵並不以收繳戰利品為目的，但是實際上所執行的任務目的，仍然是為削減敵國的海上力量，以及阻斷海貿易。另一點有別於傳統的私掠，「灰色地帶衝突」也對電纜或是水下監聽設備等敵國的資產下手，放大了傳統「私掠」的範圍，本質上仍是18世紀之前的前國際法時代的行為。
中國的海上民兵還有著本國的歷史脈絡，也就是人民戰爭的傳統，因此常被西方與周邊國家形容為「軍民融合」的產物。表面上這些漁船或貨輪從事商業或捕撈活動，實際上可能受國家指揮，用於情報蒐集、海域騷擾甚至破壞敵對目標。若事後遭檢舉，中方可透過民用身分做出否認，減少外交與軍事衝突風險。
18至19世紀，許多國家透過頒發「私掠許可證」，委託私人襲擾敵國船隻並分享戰利品。（維基百科）
三、破壞海底電纜形同事實的侵略
《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）第101條對海盜行為之定義，需「在公海以私利目的」對他船使用暴力、掠奪或扣押。若屬國家授權，或目標非他船而是海底設施，雖然不符合海盜或「私掠」的行為，但是仍需要一定的法律授權才有可能使民間船隻執行，是故為沒有私掠許可證之名，但有相近的法理意涵的行為，實乃演繹相同的政府授權行為。
《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）第 113 條規定，締約國必須在其國內法中，對「故意或疏忽破壞他國海底電纜或管道」的行為訂定刑事處罰，並且規定必須有追訴機制。第114條至115條規範「修復或補償」事宜，以及要求破壞行為的「行為人或引起破壞的一方」，在特定情況下承擔損害賠償責任。若在公海或專屬經濟區（EEZ）發生電纜破壞事件，UNCLOS 所賦予的管轄權與追究依據便成為主要參考。
面對實際發生的現況，目前最大的難點有二，其一是我國面臨的外交現實境，因此不是締約國，在公海或專屬經濟區等複雜管轄環境中，要真正落實執法並非易事。其二在於外界難以確鑿證明破壞電纜是「國家行為」，我國若要指控北京故意破壞海纜，需找出證據證明該貨輪受中國政府指令，而非行為「單純操作不當」，有著實務面的執法難度。
若是參照《聯合國憲章》中之「禁止使用武力」原則，破壞電纜係事實上就是對我國進行武裝攻擊，違反《聯合國憲章》第 2 條之 4 款，禁止使用或威脅使用武力之行為。然而，透過國際法的縫隙，中國可透過一系列否認，維持低烈度、低成本的連續動作。
以本次事件肇事的船隻來看，所屬該公司註冊在中國香港，且唯一的登記董事是中國公民郭文杰（Guo Wenjie）。即使沒有直接證據是授權的國家行為，也有著一定程度的理解和默許，中國對於海事監管的程度不會比通訊軟體還差，事後若不配合我方的司法調查，或是第三方的國際仲裁，幾乎就能被視為是一種政府授權的攻擊行為。即使不是證據確鑿的「灰色地帶衝突」，最低程度也是演繹著18世紀國家之間衝突所不允許的不法「私掠」。
四、高科技手段與科考船
中國對外國海底電纜的干擾與破壞並不僅止於「拖錨斷纜」這種表面手法；在更高層次的「灰色地帶衝突」與「混合戰爭」模式中，還可能採取其他手段。首先是最常見的竊聽與攔截（Tapping），冷戰時期，美國曾於俄羅斯海底電纜安裝竊聽裝置，取得長期情報。最遲在21世紀初期，中國已在南海佈署竊聽海底電纜的設備，或是設置分波器攔截數據。
2010年後，中國無人水下載具(UUV)的技術逐漸成熟，透過科學研究之名在全球主要海底電纜區域佈署進行科學研究的「科考船」，實際上施放各種自主無人潛航器（UUV）與遙控水下載具（ROV），進行安裝監聽設備、進行精準切割或小型爆破。隸屬中國國家海洋局的「向陽紅」系列、中國科學院的「科學號」，以及中科院深海科學與工程研究所的「探索」系列。探索一號具備母船機能，可釋放工作深度達5000公尺的「深海勇士」無人載具；探索二號則搭載「奮鬥者」一萬公尺深的載人潛水器。
近年中國為其漁船與「科考船」逐步升級通訊、定位與遠端監測裝備，並且將成熟的系統轉移至民間船隻。這些商用或半民用船隻實則備有高敏感度感測器，能快速發現電纜走向、日後視需要進行破壞或竊聽。
兩岸主權爭議本就複雜，台灣要證明「順興39號」受中國官方指令破壞海纜，需要長期調查、整合航跡與海域作業證據；而北京在此期間已取得政治與心理威懾的先機。一旦事發，中國亦可宣稱船員「意外操作」或「科考活動」，降低外界追究。
台灣應考慮專案性質的低軌衛星通訊或微波傳輸等替代方案，降低一處斷纜就癱瘓整個區域的風險。（圖為與越南連接的海纜地圖／取自Submarine Cable Map官網）
五、反制作為需要考慮「魔法打敗魔法」
由於台灣對海底電纜的依賴高達九成九以上，一旦纜線斷裂，將立刻面臨大多數通訊系統的對外斷絕。若此情況恰逢兩岸緊張或是高強度演習的階段，我國的政府運作與經濟民生勢必遭受影響，對於台灣通訊安全的深層威脅猶如芒刺在背。此作法不僅立即見效，且在國際輿論中也更易「打太極」，或是以無心之過搪塞外界指責。
參照南海仲裁案的經驗，各國對中國的國際法與仲裁的努力往往是收穫甚微，但是仍不能輕忽法理上的正面作用。多數的海事與海洋專家也都提出，我國需要在預防的層面加強，像是海岸巡防單位的即時監控能力，整合船舶自動識別系統（AIS）、衛星影像及無人機巡邏。若能進一步運用人工智慧分析船隻與軌跡，還能提前發現可疑船隻在海纜敏感區域長時間停留，便能立刻派巡防艦或直升機查緝。
不過，這些「正兵」的作為能夠宣示我國的管轄與執法的正當性，卻難以在「灰色地帶衝突」搶占先機。如果換位思考，「魔法打敗魔法」的思維或許是相關單位可以大膽研擬的方式，我國亦能使用第三國籍之船隻，或是聘用第三國的保全公司進行海上偵蒐，甚至是登船搜查，十八世紀的英國、法國、荷蘭與西班牙無不發放私掠許可證相互反制他國，如果還在以「宋襄公」的思維看待家門口正在發生的危難，不過是讓中國持續推進「灰色地帶衝突」的範圍，迫使我國縮減海域管轄的緩衝空間。
台灣也除了增建多條海纜與分支，更應考慮專案性質的低軌衛星通訊或微波傳輸等替代方案專供行政部門，以降低一處斷纜就癱瘓整個區域的風險，我國正在推動的B5G低軌通訊衛星應該也包含此一目的。國際合作方面，我國也應進一步與歐洲、日本、澳洲與美國醞釀多邊防護協定，將「海底電纜安全」視為跨國合作核心，或是討論排除中國的海底電纜標準和通訊協議。
儘管19世紀中葉以後，私掠許可證已在世界舞台上落幕，但其核心概念—「利用非正規力量襲擾對手」，在21世紀的海洋舞台上仍舊陰魂不散。中國對台破壞海底電纜的行動體現當代灰色地帶衝突中，國家如何藉民用外衣和低強度方式進行攻擊。台灣和其他高度依賴海底電纜的島國與沿海國家，愈來愈難在此類「可否認性」的攻勢中全身而退。
雖然國際法已有條文禁止蓄意破壞海底電纜，但在充滿權力角力與證據不對稱的現實環境下，法律機制能否有效威懾或追究，是一大問號。隨著地緣政治對立延燒，台灣應與友邦共同正視水下基礎設施安全的急迫性。若缺乏跨國合作和技術標準的對話，電纜或其他水下資產恐怕將成為大國衝突的首波犧牲品。
台灣的海底電纜遭斷，喻示著未來海上衝突早已不限於槍林彈雨，這種非戰爭手段傷害更容易於平時見效。近日的AIS數據顯示，懸掛蒙古國旗的貨船「寶順號」一直在台灣海底電纜附近海域徘徊。其不尋常的軌跡與「順興39號」事件非常相似，我國相關單位應在有限的時間內盡快轉化前次事件的經驗，導入現有的衛星觀測、人工智慧和物聯網應用科技，盡快作為預警作為的參考。
※作者為台灣大學國家發展研究所博士候選人 東協經濟貿易文化發展協會研究員。
留言 0