決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業，強制繳穀、保價收購，如今成燙手山芋

今（2024）年是公糧保價收購政策第 50 年，台灣從日治時期起就有公糧，1974 年因國際石油、糧食危機，政府便開始實施「稻穀保價收購」，確保國內糧食安全，從此公糧收購價格就成了國內稻米市場價格交易的絕對指標。

務農成本年年上揚，但公糧多年未漲，立法院於今年 7 月決議，公糧應漲價 5 元，但農業部認為公糧漲價將帶動稻米生產面積，但食米量持續下滑，應鼓勵稻農轉作調節面積，而非持續擴大。朝野雙方僵持不下，總預算案因此卡關。

公糧保價收購政策牽一髮動全身，水稻產業中有人希望漲價，但也有人反對，農業部提出 123 政策取代公糧漲價，為何產業多數不看好？《上下游》推出系列四文，回顧公糧成因，也訪問各地水稻產業人員及專家，同時，執掌公糧政策多年的農糧署副署長黃昭興也提出回應，透過意見辯論，釐清公糧政策的未來方向。

由清朝至日治時期，以公糧成為母國糧倉

亞洲民族以稻米為主食，台灣亦不例外。逢甲大學國際貿易系教授楊明憲在《阡陌縱橫－彰化與臺灣農業發展》一書中提及，明鄭時期因注重軍糧，水稻逐漸成為台灣農業的生產重心，清領時期，台灣稻米如同福建省的糧倉，全台產量約二至四成輸往福建供應軍隊、眷屬所用，但後續台灣人口增加，且中國也從泰國、越南進口稻米，1860年後，稻米出口量慢慢減少。

日治時期，台灣水稻迎來產業的轉捩點，日本以「工業日本、農業台灣」為政策，將台灣作為日本的糧倉，透過水利建設、品種改良、栽培技術改進，成功提高台灣水稻的產量。

清領時期，全台水稻產量已從 1756 年的 6.4 萬公噸，增至 1861 年 17 萬公噸；但在日治期間，單位面積產量快速成長，1938年，全台糙米產量高達 140 萬公噸，在此期間，台灣曾一度半數稻米都輸往日本。

隨著稻米產量攀升，日本政府也在全台各地建起 226 座糧倉、存放公糧，二次世界大戰後由國民政府接收。

國民政府壓抑糧價，公糧保價收購確保糧安

1946 年至 1959 年間，政府採取田賦改徵實物、肥料換穀等措施，將公糧稻穀數量從 14 萬公噸，增至 1959 年 60 萬至 70 萬公噸，因存入略高於配撥數量，因此並未發生「爆倉」問題。但種種政策都是為壓抑糧價、降低工業生產成本，相對犧牲農民所得。

1973 年，全球發生第一次石油危機，務農生產成本上揚，且天候異常導致糧食減產，多重因素讓國際米價急漲，加上當時國內稻米產量下滑，政府掌握的稻穀佔總產量不到 10%。於是，1974 年起，政府開始實施保價收購，收購價高於市價，自此開啟公糧保價收購的篇章，該政策歷時半世紀依然屹立不搖。

被國家高度掌控的水稻產業，體質虛弱

爬梳歷史發展可知，稻米生產一直是受國家高度掌控的產業，不論是作為執政母國的糧食生產基地，或是由國家強制收購外銷，賺取外匯差價補貼工業，又或者強制「肥料換穀」，要求農民繳交稻穀後無法領回全額收入，部分強制換成肥料，幫助肥料工業興起，都是犧牲稻農權益，滿足其他部門需求。

在水稻產業收入長年被壓制的情形下，多數稻農成為政府或糧商的「打工仔」，對糧價沒有發話權，最終只得仰賴公糧收購價作為基本收入，再加上公糧價格是整體米價的絕對參考值，因此，公糧是否調漲，就成了農民最關切的議題。

國人食米量下滑，公糧已成燙手山芋

然而長年的保價收購，的確也讓水稻產業成了農業領域中最穩定的作物。1974 年之後，面積與產量增加，整體作物結構、農業資源也過度傾向稻米，1976 年全國糙米產量更高達 271 萬公噸，各地倉庫塞滿了公糧，政府的收購支出不斷增加。

隨著時代變遷，稻米不再是換取外匯的護國神山，兩岸情勢也不如過往劍拔弩張，對戰備存糧的需求不如以往，加上國人飲食西化、外食比例提高，米也越吃越少，水稻生產過剩，導致 1984 年必須推動稻田休耕及轉作政策。

根據農業部統計，1981 年，每人年均食米量約 99公斤，但 2023 年卻只剩 42.1 公斤。從糧食年報來看，每年食米量都再創新低。過往穩定糧食安全的公糧，成了年年爆倉的燙手山芋。

農糧署資料顯示，近十年來公糧保價收購平均年支出約 100 億元，不少公糧儲放時限一到，便釋出作為飼料，或是低價外銷，高額收購及去化支出成為沉重的財政負擔，農業部門更屢遭立法委員關心，也經常被監察院糾正。

公糧政策何去何從，決定稻米產業的未來

今年 7 月 16 日立法院決議通過，公糧收購價格每公斤調漲 5 元，引發朝野、國人討論。專研公糧政策的學者楊明憲認為，目前公糧討論已是「政治凌駕專業」，水稻生產結構失衡的源頭均是公糧保價收購，漲價將牽一髮動全身，且會排擠其他農業發展與建設，絕非農業之福。

農業部前部長、中興大學應用經濟系特聘教授陳吉仲認為，前兩次公糧漲價分別在 2007 年、2011 年，調漲都是因為隔年選舉，調漲後，產地穀價雖然短期內上揚，但水稻面積也快速增加，公糧乾穀一度多到倉庫不夠放，而後，產地穀價再次下跌，若公糧持續漲價，水稻產業恐難轉型。

無論學界或產業界，幾乎都同意台灣水稻產業應有所變革，提高稻米的品質、提升農民收入，是所有人的共識。然而，對於如何實現這兩項目標，則有不同意見。學者認為，若能逐步減少公糧，回歸市場機制，將有助於提高品質，然而也有稻農認為，公糧是整體糧價的支撐，若不能調高價格，農民收入不足，產業也難有活力。

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系列四文：

決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業，強制繳穀、保價收購，如今成燙手山芋

決戰公糧02》公糧為稻米價格支撐，農業部堅持不漲公糧？漲價如何避免產量暴增？

決戰公糧03》擔憂公糧漲價讓稻米爆倉，是否能鼓勵改種優質好米，漲價卻能降量？

決戰公糧04》以集團產區吸納公糧壓力，鼓勵民糧漲價，強制休耕轉作，對產業正負影響？