2 ประชามติ 2 สภาใหม่ ! คาดการณ์ 7 ขั้นตอนที่ไม่ง่ายสู่ "รัฐธรรมนูญประชาชน"

หลังการเลือกตั้ง14 พฤษภาคม2566 ผลอย่างไม่เป็นทางการปรากฏว่าพรรคการเมืองที่มีแนวทางสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 และเดินหน้าสู่การ"เขียนรัฐธรรมนูญใหม่" โดยประชาชนสามารถรวมเสียงเพื่อจัดตั้งรัฐบาลใหม่ได้เกิน310 เสียงตัวอย่างเช่นพรรคเพื่อไทยพรรคก้าวไกลพรรคประชาชาติฯลฯซึ่งเคยเป็นตัวตั้งตัวตีเสนอร่างและลงมติรับรองมาอย่างต่อเนื่องในสมัยสภาชุดที่แล้วและยังประกาศเป็นนโยบายระหว่างการหาเสียงได้รับชัยชนะในครั้งนี้

แต่อย่างไรก็ดีภายใต้ระบบที่เป็นอยู่ลำพังผลการเลือกตั้งเช่นนี้ยังไม่ได้แน่นอนว่าเส้นทางสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนและยกเลิกกลไกสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหารจะราบรื่นไปด้วยเสียงส.ส. ข้างมากเท่านั้นเพราะตามรัฐธรรมนูญมาตรา256 ยังกำหนดว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นใดๆก็ตามต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภาอย่างน้อย1 ใน3 และหากเป็นการแก้ไขเพื่อจะเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ต้องผ่านการทำประชามติก่อน

แม้ว่าหนทางข้างหน้ายังต้องเจอกำแพงขวางกั้นขนาดใหญ่โดยเฉพาะสมาชิกวุฒิสภา(ส.ว.) ชุดพิเศษจากการคัดสรรของคสช. ซึ่งเคยมีประวัติต่อเนื่องในการโหวต"คว่ำ" ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญไปแล้ว25 จาก26 ฉบับแต่อย่างไรก็ดีส.ว. ชุดพิเศษนี้ก็มีกำหนดเวลาของพวกเขาซึ่งจะ"หมดอายุ" เมื่อดำรงตำแหน่งครบห้าปีในวันที่12 พฤษภาคม2567 ดังนั้นพวกเขาจะไม่สามารถนั่งอยู่เพื่อขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 ได้ตลอดไปโอกาสที่จะผ่านด่านเหล่านี้ไปได้จึงยังเปิดกว้างอยู่แต่ยังไม่ได้ราบรื่นนักเพราะต้องอาศัยเวลาและต้องค่อยๆทำไปทีละขั้นตอน

ขั้นตอนที่จำเป็นเพื่อเดินหน้าไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชนมีดังนี้

1. เสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560

ข้อเสนอให้เกิดการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องเริ่มจากแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 ที่ใช้อยู่ก่อนซึ่งจนถึงหลังการเลือกตั้งปี2566 ไม่มีร่างฉบับที่เสนอแล้วค้างพิจารณาอยู่ในรัฐสภาแล้วดังนั้นจะต้องเริ่มจากการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งอาจเสนอโดยประชาชนเข้าชื่อกัน50,000 คนหรือเสนอโดยส.ส. หรือส.ว. เข้าชื่อกัน100 คนหรือเสนอโดยคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ก็ได้และร่างนั้นต้องเสนอให้แก้ไขมาตรา256 ที่ว่าด้วยวิธีการขั้นตอนเพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องนำเสนอองค์กรที่มีอำนาจยกร่างซึ่งอาจเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญ(ส.ส.ร.) รวมทั้งขั้นตอนการพิจารณาประกาศใช้และการมีส่วนร่วมของประชาชนไปในคราวเดียวกัน

หากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกนำเสนอทันทีที่ผู้ชนะการเลือกตั้งสามารถตั้งรัฐบาลใหม่ได้ก็มีโอกาสสูงที่จะได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยเร็วและแม้จะมีเสียงส.ส. พร้อมสนับสนุนเกินครึ่งแต่ก็มีโอกาสที่สมาชิกวุฒิสภาชุดเดิมจะยอมลงมติ"รับหลักการ" ไม่ถึง1 ใน3 หรือ84 คนทำให้ข้อเสนอนั้นๆตกไปโดยเร็วแต่ถ้าหากการเสนอร่างฉบับใหม่เกิดขึ้นในช่วงกลางปี2567 ก็น่าจะได้บรรจุเข้าสู่การพิจารณาหลังจากที่ส.ว. ชุดเดิมหมดอายุไปและได้ส.ว. ชุดใหม่เข้าทำหน้าที่แล้วซึ่งจะมีโอกาสได้รับเสียงสนับสนุนมากกว่าเดิมและเดินหน้าต่อไปได้

ดังนั้นจึงคาดการณ์ว่าการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 ฉบับใหม่น่าจะเกิดขึ้นประมาณเดือนพฤษภาคม-เดือนกรกฎาคม2567

2. เลือกส.ว. ชุดใหม่

เมื่อส.ว. ชุดเดิมหมดอายุในวันที่12 พฤษภาคม2567 จะเกิดกระบวนการคัดเลือกส.ว. ชุดใหม่ที่มีจำนวนลดลงเหลือ200 คนวิธีการคัดเลือกคือการเปิดรับสมัครบุคคลที่ต้องการเป็นส.ว. และจัดผู้สมัครตาม"กลุ่มอาชีพ" แบ่งเป็น20 กลุ่มเช่นกลุ่มนักกฎหมายและผู้ทำงานในกระบวนการยุติธรรมกลุ่มแพทย์และบุคลากรสาธารณสุขกลุ่มศิลปวัฒนธรรมและนักกีฬาฯลฯให้ผู้สมัคร"เลือกกันเอง" ภายในกลุ่มอาชีพนั้นๆโดยเริ่มจากการเลือกกันเองระหว่างผู้สมัครกลุ่มเดียวกันระดับอำเภอให้ได้ผู้เข้ารอบห้าอันดับแรกและให้แต่ละกลุ่ม"เลือกไขว้" ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือผู้เข้ารอบสามอันดับแรก

ผู้ผ่านการคัดเลือกระดับอำเภอจะไปเข้ากลุ่มอาชีพในระดับจังหวัดและทำการ"เลือกกันเอง" ระดับจังหวัดให้ได้ห้าอันดับแรกและให้แต่ละกลุ่ม"เลือกไขว้" ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือผู้เข้ารอบสองอันดับแรกจากแต่ละกลุ่มเป็นตัวแทนจังหวัดจากนั้นจะคัดเลือกกันในระดับประเทศโดยให้ผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพเดียวกัน"เลือกกันเอง" ภายในกลุ่มอาชีพนั้นๆให้เหลือผู้เข้ารอบ40 อันดับแรกก่อนจะให้"เลือกไขว้" ไปเลือกผู้สมัครจากกลุ่มอาชีพอื่นจนเหลือ10 อันดับแรกของแต่ละกลุ่มอาชีพที่จะได้เป็นส.ว. ตัวแทนของกลุ่มอาชีพนั้นๆ

กระบวนการคัดเลือกส.ว. ชุดใหม่น่าจะใช้เวลาประมาณสองเดือนนับตั้งแต่เริ่มรับสมัครซึ่งไม่นานนักเพราะกฎหมายที่เกี่ยวข้องมีอยู่แล้วจึงคาดการณ์ว่าจะได้เห็นรายชื่อส.ว. ชุดใหม่ประมาณเดือนกรกฎาคม2567

3. พิจารณาร่างฉบับใหม่สามวาระ

เมื่อมีร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 ที่เปิดทางไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชนและมีส.ว. ชุดใหม่แล้วก็จะต้องเปิดประชุมรัฐสภาให้ทั้งส.ส. และส.ว. ร่วมกันพิจารณาร่างฉบับที่เสนอเข้ามาซึ่งควรจะมีรายละเอียดที่สำคัญเช่นกรอบระยะเวลาการจัดตั้งส.ส.ร., ที่มาของส.ส.ร. และกลไกการทำประชามติรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งอาจมีหลายพรรคการเมืองเสนอร่างเข้าแข่งขันหรืออาจมีร่างจากประชาชนด้วยประเด็นที่อาจเห็นต่างและขัดแย้งกันมากคือการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะเขียนใหม่"ทุกหมวดทุกมาตรา" หรือต้องมีเงื่อนไขว่าห้ามแก้ไขหมวด1 บททั่วไปและหมวด2 พระมหากษัตริย์

การพิจารณาลงมติในรัฐสภาจะต้องทำตามลำดับทั้งสามวาระคือวาระที่หนึ่งอภิปรายและรับหลักการวาระที่สองตั้งกรรมาธิการศึกษารายละเอียดรายประเด็นและวาระที่สามคือการเห็นชอบขั้นตอนสุดท้ายหากดูจากแนวโน้มการลงมติของสภาชุดก่อนส.ส. จากทั้งพรรคภูมิใจไทยพรรคประชาธิปัตย์หรือพรรคพลังประชารัฐก็ยังเคยลงมติสนับสนุนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่มาแล้วดังนั้นหากส.ว. ชุดใหม่เห็นด้วยเพียงจำนวน1 ใน3 ก็เป็นไปได้สูงว่าจะสามารถพิจารณาผ่านสามวาระของรัฐสภาและเปิดทางไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้

จากการติดตามการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในปี2563-2564 รัฐสภาใช้เวลาประมาณสี่เดือนก็ไปถึงขั้นตอนการลงมติในวาระที่สามได้ดังนั้นหากเสนอร่างฉบับใหม่และเริ่มพิจารณณาวาระที่หนึ่งได้ในเดือนกรกฎาคม2567 ก็คาดการณ์ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผ่านวาระที่สามได้อย่างเร็วในเดือนตุลาคม2567

ทั้งนี้หากมีสมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่า1 ใน10 เห็นว่าร่างที่ผ่านวาระที่สามอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญยังสามารถเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาซึ่งอาจส่งผลให้กระบวนการช้าออกไปได้อีกประมาณสามถึงสี่เดือนและถ้าผ่านด่านนี้ไปได้ก็คาดการณ์ว่าประมาณสิ้นปี2567 ก็จะได้เห็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา256 สำเร็จ

4. ทำประชามติครั้งแรกรับรองการแก้ไข

เนื่องจากมาตรา256 ของรัฐธรรมนูญ2560 กำหนดว่าการแก้ไขในประเด็นสำคัญรัฐสภาจะตัดสินใจลำพังไม่ได้ต้องผ่านการทำประชามติให้ประชาชนเห็นชอบก่อนบังคับใช้และสำหรับการแก้ไขเพื่อนำไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็คือการแก้ไขที่มาตรา256 และเป็นประเด็นที่"ถูกบังคับ" ไว้แล้วว่าต้องทำประชามติเสมอจึงจะแก้ไขได้ดังนั้นหลังจากรัฐสภาลงมติเห็นชอบในวาระสามแล้วจะต้องจัดทำประชามติให้ประชาชนทุกคนได้ไปออกเสียงว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างที่ผ่านวาระสามออกมา

การทำประชามติตามมาตรา256 ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนจึงไม่มีแบบอย่างให้เรียนรู้แต่น่าจะต้องใช้เวลาเตรียมการและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบไม่น้อยกว่าสองเดือนหากวาระสามผ่านในเดือนตุลาคม2567 ก็คาดการณ์ว่าน่าจะมีการทำประชามติในช่วงเดือนธันวาคม2567 ถ้าหากประชาชนไม่เห็นชอบด้วยก็เป็นอันตกไปหากประชาชนส่วนใหญ่เห็นชอบด้วยและการแก้ไขสำเร็จก็อาจได้รัฐธรรมนูญฉบับที่แก้ไขแล้วประกาศใช้อย่างเร็วประมาณเดือนมกราคม2568

5. เลือกตั้งส.ส.ร.

แม้ยังไม่เห็นรายละเอียดและยังไม่แน่ชัดว่ากระบวนการได้มาซึ่งผู้ที่จะมาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเป็นอย่างไรแต่ก็พอคาดการณ์ได้จากร่างข้อเสนอฉบับที่พรรคฝ่ายรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านเดิมเคยเสนอเข้าแข่งขันกันช่วงปลายปี2563 ว่าจะมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือส.ส.ร. ชุดใหม่ขึ้นโดยกระบวนการเลือกตั้งของประชาชนอย่างแน่นอนแต่อาจยังถกเถียงกันได้ต่อว่าจะออกแบบระบบการเลือกตั้งและคุณสมบัติของผู้สมัครอย่างไรรวมถึงข้อถกเถียงว่าจะให้สมาชิกส.ส.ร. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือแต่เพียงบางส่วนและมีที่มาจากวิธีการอื่นอีกบางส่วน

กระบวนการเลือกตั้งส.ส.ร. ยังไม่เคยมีขึ้นในประเทศไทยและยังเป็นเรื่องใหม่มากหากจะมีขึ้นก็จะพอมองเห็นโครงสร้างเรื่องที่มารวมทั้งระบบการเลือกตั้งได้จากรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมที่ถกเถียงกันและผ่านการพิจารณาในขั้นตอนที่3. อย่างไรก็ดีการจัดเลือกตั้งส.ส.ร. ให้เกิดขึ้นโดยสมบูรณ์ยังต้องออกกฎหมายอีกหลายฉบับเพื่อกำหนดรายละเอียดขั้นตอนการจัดการเลือกตั้งวิธีการออกเสียงรูปแบบบัตรเลือกตั้งวิธีการนับคะแนนวิธีการรายงานผลคะแนนฯลฯจึงยังต้องใช้เวลาเตรียมตัวอีกพอสมควรรวมถึงเปิดโอกาสให้ผู้ที่ประสงค์จะลงสมัครรับเลือกตั้งได้เตรียมตัวได้มีเวลาในการประชาสัมพันธ์ตัวเองและนโยบายที่ตัวเองอยากจะใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่การเลือกตั้งส.ส.ร. จึงอาจไม่ได้เกิดขึ้นเร็วนักหลังการทำประชามติและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข

คาดการณ์ว่าจะเกิดการเลือกตั้งส.ส.ร. ขึ้นได้อย่างเร็วในเดือนเมษายน2568 หลังจากนั้นก็จะเข้าสู่ขั้นตอนการรับรองผลเลือกตั้งและเริ่มทำงานซึ่งอาจใช้เวลาอีกอย่างน้อยหนึ่งเดือน

6. ส.ส.ร. เปิดการประชุมยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่

โมเดลการทำงานของส.ส.ร. ขั้นตอนและกรอบเวลาน่าจะถูกเขียนไว้ให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมที่ต้องถกเถียงกันและเห็นรูปเป็นร่างในขั้นตอนที่3. ซึ่งก่อนหน้านี้เคยมีโมเดลถูกเสนอให้เห็นบ้างแล้วโดยโมเดลการทำงานของส.ส.ร. ตามร่างฉบับที่พรรคเพื่อไทยเคยเสนอไว้กำหนดเวลาให้ส.ส.ร. ทำงานประมาณ150 วันหรือประมาณห้าเดือนส่วนโมเดลตามร่างฉบับที่พรรคพลังประชารัฐเคยเสนอไว้กำหนดเวลาให้ส.ส.ร. ทำงานประมาณ270 วันหรือประมาณเก้าเดือน

จากประสบการณ์ที่เคยมีการจัดตั้งส.ส.ร. ชุดสำคัญในปี2539 ซึ่งทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี2540 มีรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมในปี2539 มาตรา211 เตรสกำหนดกรอบเวลาให้ส.ส.ร. ซึ่งมี100 คนจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้แล้วเสร็จภายใน240 วัน

หากกระบวนการทุกอย่างเดินหน้าไปแบบไม่มีอุปสรรคจึงคาดหมายว่าเราจะได้เห็นหน้าตาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จัดทำโดยส.ส.ร. อย่างเร็วในเดือนตุลาคม2568 หรืออย่างช้าในเดือนกุมภาพันธ์2569

7. ทำประชามติครั้งที่สองรับรองร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ข้อเสนอทุกชุดเท่าที่มีอยู่เพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่เห็นตรงกันว่าเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วก่อนจะประกาศใช้ต้องให้ประชาชนมีโอกาสทำประชามติว่าเสียงส่วนใหญ่จะเห็นชอบด้วยหรือไม่ตามโมเดลที่เคยเสนอไว้โดยพรรคเพื่อไทยเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จแล้วก็จะนำไปทำประชามติถามความเห็นจากประชาชนเลยแต่ตามโมเดลที่เสนอไว้โดยพรรคพลังประชารัฐจะต้องให้รัฐสภาพิจารณาก่อนแล้วจึงนำไปทำประชามติ

ซึ่งขั้นตอนก่อนการทำประชามติก็ต้องอาศัยช่วงเวลาเพื่อให้ความรู้กับประชาชนเกี่ยวกับเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ข้อดีข้อเสียและเปิดให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางก่อนการตัดสินใจและต้องอาศัยการออกแบบกระบวนการประชามติอย่างละเอียดเพื่อให้สะท้อนเสียงของประชาชนได้จริงตัวอย่างเช่นอาจจะใช้คำถามมากกว่าหนึ่งข้อว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับทั้งฉบับหรืออาจจะต้องลงประชามติรายประเด็นจึงต้องใช้เวลาในการเตรียมการจัดประชามติพอสมควรไม่น้อยกว่าสองหรือสามเดือน

ดังนั้นจึงคาดการณ์ว่าประชาชนจะได้ลงประชามติเพื่อนำไปสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้แทนรัฐธรรมนูญ2560 ระหว่างเดือนมกราคมถึงพฤษภาคม2569 หรือนับเป็นเวลาประมาณสามปีนับตั้งแต่เลือกตั้งส.ส. เสร็จ

กรอบระยะเวลาที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นเพียง"การคาดการณ์" เท่านั้นโดยพิจารณาจากประสบการณ์เท่าที่ประเทศไทยมีอยู่ไม่มากนักเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญและพิจารณาจากโมเดลต่างๆที่เคยมีการยกร่างเสนอเอาไว้แล้วเมื่อรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นใหม่หลังการเลือกตั้งในปี2566 เดินหน้าในกระบวนการต่างๆก็อาจมีการออกแบบโมเดลหรือวิธีการขั้นตอนอื่นๆขึ้นหรืออาจจะมีอุปสรรคขัดขวางเช่นคำวินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญหรือการลงมติของรัฐสภาหรือผลการลงประชามติของประชาชนซึ่งทำให้กระบวนการเดินหน้าสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ต้องหยุดลงและกลับไปเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่ก็ได้

นอกจากกระบวนการเท่าที่มีอยู่นี้แล้วพรรคก้าวไกลยังเคยริเริ่มทั้งในฐานะของส.ส. ในสภาและเป็นผู้รวบรวมรายชื่อประชาชนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้จัดทำประชามติเป็นกรณีพิเศษ"ก่อน" กระบวนการทั้ง7 ข้อดังกล่าวข้างต้นสาเหตุเพราะเคยมีส.ส.จากพรรคการเมืองที่สนับสนุนพล.อ.ประยุทธ์จันทร์โอชาและสมาชิกวุฒิสภาบางส่วนที่ยืนยันว่ารัฐธรรมนูญ2560 มาจากการทำประชามติหากจะมีการตั้งส.ส.ร. เพื่อเขียนฉบับใหม่ได้จะต้องทำประชามติ"ก่อน" กระบวนการทั้งหมดและเหตุผลนี้ก็ถูกใช้อ้างอิงเพื่อลงมติ"ไม่เห็นด้วย" กับข้อเสนอที่ผ่านมาทั้งหมด

ถ้าหากยึดตามจุดยืนของฝ่ายปกป้องรัฐธรรมนูญ2560 เช่นนี้ก็จะทำให้ฝ่ายที่ต้องการความเปลี่ยนแปลงต้องพร้อมสำหรับการทำประชามติเป็นกรณีพิเศษ"ก่อน" เริ่มกระบวนการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญในขั้นตอนที่1. เพิ่มเติมขึ้นมาอีกและก็ยังต้องทำประชามติถามความเห็นประชาชนอีกในขั้นตอนที่4. และ7. ซึ่งจะทำให้เกิดการทำประชามติถึงสามครั้งก่อนที่จะได้รัฐธรรมนูญใหม่ที่มาจากกระบวนการที่ชอบธรรมมาใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับคสช. และอาจทำให้กรอบเวลาที่คาดการณ์ไว้ทั้งหลายต้องขยับไปอีกราวสองถึงสามเดือน