ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

คอลัมน์ คนเดินตรอก

โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

มีเสียงฮือฮากันมากเมื่อจะประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เท่าที่ฟังมา ประเด็นที่มีการคัดค้านและวิพากษ์วิจารณ์กันมาก เห็นจะมีอยู่ 2 เรื่อง คือ จะไปกำหนดยุทธศาสตร์ล่วงหน้าตั้ง 20 ปีได้อย่างไร เพราะสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ ทั้งของโลกและของเราย่อมมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา เวลาผ่านไปเพียง 4-5 ปี สถานการณ์ก็เปลี่ยนไปแล้ว

ยุทธศาสตร์ที่วางเอาไว้ก็น่าจะล้าสมัยแล้ว ประการที่ 2 การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องเศรษฐกิจ ที่จะต้องผูกพันรัฐบาลในอนาคตไปอีก 20 ปี

โดยไม่มีส่วนร่วม หรือไม่ได้รับความยินยอมจากประชาชน ย่อมไม่น่าจะถูกต้อง มีนักคิดบางรายคิดไปถึงว่า แม้จะมีส่วนร่วมและได้รับความยินยอมจากประชาชน ก็เป็นประชาชนในปัจจุบัน ไม่ควรไปผูกพันประชาชนรุ่นต่อไปที่เป็นรุ่นลูก หรือรุ่นหลาน

จริงอยู่ หนี้สินของรัฐบาล หรือหนี้สาธารณะที่รัฐบาลในยุคนี้ก่อขึ้นเพื่อลงทุนในโครงการสาธารณะ โดยงบประมาณแผ่นดินบ้าง โดยการกู้ยืมที่ผูกพันลูกหลานในอนาคตบ้าง แต่ลูกหลานก็จะได้โครงสร้างพื้นฐาน เช่น ท่าเรือ ท่าอากาศยาน ไฟฟ้า น้ำประปา ถนนหนทางลาดยาง ระบบขนส่งทางราง โดยคนรุ่นหลานของตนไม่ต้องไปลงทุน ดังนั้น การก่อหนี้ในปัจจุบันเพื่อการลงทุนโดยการสร้างสิ่งก่อสร้าง หรือการลงทุนในระบบการศึกษาและระบบสาธารณสุขก็ย่อมเป็นการลงทุนเหมือนกัน แต่เรียกว่าเป็นการลงทุนในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งก็เป็นการสะสมทุนหรือการเพิ่มพูนให้มากขึ้นอีก เช่นเดียวกับการลงทุนในเรื่องโครงสร้างพื้นฐานและการลงทุนในเรื่องการผลิตสินค้าและบริการ เพื่อป้อนให้ภาคเอกชนสามารถประหยัดต้นทุน สามารถผลิตสินค้าและบริการ สามารถแข่งขันกับประเทศอื่น ๆ ในเวทีการค้าระหว่างประเทศได้

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่เป็นแผนชี้นำที่ไม่ใช่สังคมนิยมนั้น เริ่มต้นมาจากประเทศฝรั่งเศส ต่อมาทางสหประชาชาติแนะนำให้ประเทศกำลังพัฒนาที่เริ่มต้นพัฒนาโครงการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน โดยมีธนาคารโลกเป็นผู้ให้กู้ยืมเงินระยะยาว เพื่อใช้ในการลงทุนพัฒนาถนนหนทาง ทางรถไฟ สนามบิน ท่าเรือเพื่อเรือเดินทะเล ซึ่งอาจจะเริ่มจากท่าเรือในแม่น้ำและเรือเดินทะเลขนาดเล็กและขนาดกลาง แล้วจึงพัฒนาไปสู่ท่าเรือน้ำลึก ทางรถไฟรางคู่การพัฒนาระบบขนส่งทั้งทางบก ทางน้ำ

และทางอากาศ เป็นเงื่อนไขสำคัญในการเปิดพื้นที่ให้ภาคเกษตรขยายตัว เพราะสามารถเชื่อมโยงกับตลาดโลกได้ ทำให้สามารถผลิตสินค้าเกษตรตามศักยภาพที่มากกว่าความต้องการของตลาดภายใน

และสามารถส่งออกเพื่อสร้างรายได้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศ ทำให้สามารถพัฒนาภาคอุตสาหกรรม ซึ่งนิยมเริ่มต้นจากการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนสินค้านำเข้า โดยการตั้งกำแพงภาษีสำหรับสินค้าสำเร็จรูป กึ่งสำเร็จรูป อาจจะรวมถึงสินค้าประเภทวัตถุดิบบางประเภทที่สามารถผลิตได้ภายในประเทศ

ในรูปแบบการพัฒนาภาคอุตสาหกรรม โดยเริ่มจากอุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ยังอ่อนแอ หรือที่เรียกว่า infant industry ก่อน เมื่อถึงระยะหนึ่งก็ลดกำแพงภาษี ลดมาตรการการคุ้มครองอุตสาหกรรมในประเทศลง เพื่อบังคับให้พัฒนาตนเองเป็นอุตสาหกรรมการส่งออก ยกระดับการพัฒนาประเทศจากการเป็นประเทศด้อยพัฒนา และประเทศกึ่งพัฒนา under development เป็นประเทศกำลังพัฒนาหรือ developing และประเทศพัฒนาแล้ว หรือ developed countries ตามลำดับ

กระบวนการพัฒนาดังกล่าวกินระยะเวลายาวนานกว่า 10-20 ปี การวางแผนทางกายภาพและแผนทางการเงินระยะยาวจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้เห็นภาพเป้าหมายว่าอยู่ที่ใด จะหาเงินมาใช้ในการดำเนินการตามแผนที่วางไว้อย่างไร

ข้อจำกัดหรือสิ่งที่จะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอนก็คือ โครงสร้างอายุเฉลี่ยของประชากรที่เพิ่มขึ้น ในขณะเดียวกันจำนวนประชากรทั้งที่เป็นส่วนรวมและที่อยู่ในวัยทำงานจะน้อยลง ความจำเป็นที่ต้องรีบพัฒนาระบบเศรษฐกิจที่ใช้จำนวนแรงงานน้อยลง แต่ใช้แรงงานที่มีการศึกษา ใช้แรงงานฝีมือที่มีความสามารถดูแลเครื่องมือเครื่องจักรและคอมพิวเตอร์ที่ทำงานแทนคนได้ ทั้งใน

ภาคเกษตร อุตสาหกรรมและภาคบริการ เช่น ระบบการเงินการธนาคาร ระบบการรับเงินจ่ายเงินโดยไม่ต้องใช้ธนบัตร ระบบการทำงานโดยอัตโนมัติ หรือ automation ที่ต้องลงทุนให้เร็วพอกับการลดลงของแรงงานไร้ฝีมือ รับกับแรงงานฝีมือที่มีอัตราค่าจ้างแรงงานเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ เพราะไม่มีการ “ว่างงาน” ซึ่งขณะนี้เกิดขึ้นแล้วในทุกภาคส่วนเศรษฐกิจ รวมทั้งภาคการท่องเที่ยวด้วย

ส่วนแรงงานไร้ฝีมือในภาคก่อสร้างก็ดี ในภาคบริการก็ดี เช่น ร้านอาหาร ภัตตาคาร แม่บ้าน แม่ครัว การประมง โรงแรม ต้องใช้แรงงานต่างชาติจากประเทศเพื่อนบ้านเกือบทั้งสิ้น เพราะไม่อาจหาแรงงานไทยทำงานเหล่านี้ได้

การเปลี่ยนแปลงทางด้านประชากรทั้งด้านจำนวนและอายุย่อมทำให้โครงสร้างครอบครัวเปลี่ยนไป จากการที่เคยเป็นครอบครัวใหญ่ ประกอบด้วยคน 3 ชั่วอายุ ปู่ย่าตายาย บิดามารดากับบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ กลายมาเป็นครอบครัวที่มีแต่ตนเองกับคู่ชีวิต ซึ่งต้องการบริการของรัฐแทนบริการของบุตรหลานของตนเอง การที่ผู้คนมีอายุยืนยาวขึ้น บริการของรัฐก็ต้องเปลี่ยนแปลงไปตามเงื่อนไขเหล่านี้

การเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจที่ต้องการการเจริญเติบโต ต้องการการขยายตัวของรายได้ต่อหัว ต้องการการเพิ่มขึ้นของรายได้ของครัวเรือน ความต้องการดังกล่าวจะเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้าความสามารถในการแข่งขันของเราไม่เพิ่มเร็วกว่าของประเทศที่เป็นคู่แข่งและประเทศคู่ค้า มิฉะนั้น นักลงทุนทั้งของไทยและของต่างประเทศจะไหลไปสู่ประเทศที่มีต้นทุนการผลิตที่ได้เปรียบกว่า

บัดนี้ปัจจัยเรื่อง “ค่าแรง” ของเราไม่ใช่ปัจจัยสำคัญในการดึงดูดการลงทุนทั้งของไทยและของเทศอีกต่อไป ปัจจัยที่สำคัญจึงกลายเป็นระบบขนส่ง ระบบโทรคมนาคม ระบบเทคโนโลยี ต้องพัฒนาให้รวดเร็ว และทำให้ต้นทุนถูกลงเป็นเรื่องหลัก

ระบบราชการต้องไม่เพิ่มต้นทุนให้เอกชน ต้องปรับปรุงประสิทธิภาพและโปร่งใส ขณะเดียวกันต้องได้ค่าตอบแทน และสวัสดิการสูงกว่าหรือไม่น้อยกว่าของเอกชน การจะเอาสวัสดิการการรักษาพยาบาลของข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจไปรวมกับระบบสวัสดิการทั่วไป ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่น่าจะถูกต้อง เพราะสวัสดิการของข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจต้องถือว่าเป็นส่วนหนึ่ง

สำหรับค่าตอบแทนของข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ ซึ่งครั้งหนึ่งเคยต้องรับค่าตอบแทนรายเดือนต่ำกว่าภาคเอกชน

สำหรับผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์เท่ากันการใช้ปรัชญาความเหลื่อมล้ำมาใช้กับตลาดแรงงานน่าจะมีปัญหา เพราะตลาดแรงงานย่อมเป็นไปตามกลไกตลาด หากจะฝืนย่อมมีผลเสียมากกว่าผลดี ทั้งในยามที่เศรษฐกิจเฟื่องฟูและในยามที่เศรษฐกิจซบเซา

ปัญหาข้อแรกที่ว่าระยะเวลาของยุทธศาสตร์ระยะยาว 20 ปี อาจจะไม่ทันสมัย เมื่อเวลาเปลี่ยนไป ก็อาจจะแก้ไขได้ เป็นระยะ ๆ เช่น มีการทบทวนยุทธศาสตร์ดังกล่าวทุก ๆ 5 ปี เมื่อเหตุการณ์เปลี่ยนไป ตัด 5 ปีแรกออกเมื่อครบกำหนด แล้วทบทวนต่อขึ้นไปอีก 5 ปี เป็นยุทธศาสตร์ 5 ปีแบบเคลื่อนไหว หรือ dynamic long term strategy

สำหรับปัญหาว่าไม่มีส่วนร่วมจากประชาชนเลย ก็เป็นปัญหาของระบอบการปกครองแบบเผด็จการทหาร ที่ประชาชนไม่มีส่วนร่วมและไม่มีส่วนให้ความเห็นชอบ ซึ่งไม่เหมือนกับแผนระยะยาว หรือยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ในระบบประชาธิปไตยที่ประชาชนจะมีส่วนร่วม เนื่องจากต้องผ่านคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎร เพื่อประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติ หรือเมื่อมีการกลับไปสู่ระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นประชาธิปไตยแบบครึ่งใบ หรือแบบเต็มใบ ก็ควรจะให้สภาผู้แทนราษฎรมีโอกาสแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตามสภาพเศรษฐกิจและการคลังของประเทศ หรือไม่ก็รอให้รัฐบาลที่มาจากประชาชนเป็นผู้จัดทำ หรือยกร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

ที่รูปการณ์ออกมาบังคับว่า รัฐบาลในอนาคตต้องปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี จึงมีเสียงต่อต้านการประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นเพียงโครงสร้างระยะยาวที่อย่างไรก็ควรจะเป็นอย่างนั้นอยู่แล้ว เสียงที่คัดค้านในหลักการการประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

จึงเป็นเสียงคัดค้านที่มีความชอบธรรมในทางการเมือง ถึงอย่างไรการร่างแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติระยะยาว หรือยุทธศาสตร์ 20 ปี ก็ต้องยกร่างโดยผู้เชี่ยวชาญจากระบบราชการอยู่แล้ว แต่การแสวงหาความชอบธรรมทางการเมืองก็เป็นสิ่งสำคัญ

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี หากเริ่มต้นปี 2562 ไม่น่าจะเป็นปีที่เป็นมงคล เพราะเป็นปีที่ใคร ๆ ก็คาดการณ์ว่าจะเป็นปีที่ยุ่งเหยิง ดอกเบี้ยก็จะขึ้น เศรษฐกิจก็จะลง เป็นปีที่ต้องหาความชอบธรรมอย่างหนักในทุกด้าน ถ้าจะให้เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป

สวัสดีปีใหม่

ไม่พลาดข่าวสารเศรษฐกิจ เจาะลึกทุกประเด็นทั้งภาครัฐ-เอกชน เพิ่มเราเป็นเพื่อนที่ Line ได้เลย พิมพ์ @prachachat หรือ คลิกลิงก์ https://line.me/R/ti/p/@prachachat

หรือจะสแกน QR Code ในรูป เราพร้อมเสิร์ฟข่าวเศรษฐกิจ-ธุรกิจถึงมือผู้อ่านทันที!