'ผู้รู้ ผู้ตื่น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ' (1) : ปฐมบท
เผลอแป๊บเดียว เราใช้รัฐธรรมนูญ 2560 กันมา 7 ปีแล้ว
รัฐธรรมนูญนี้ทำคลอดพิเศษโดยบุคคล 21 คนที่ คสช.เป็นผู้เลือก หัวเรือใหญ่คือ มีชัย ฤชุพันธุ์ โดยฉบับนี้นับเป็นเวอร์ชั่น 2 (V2) หลังจากร่างแรก นำโดยบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ถูก สปช.โหวตคว่ำไปเพราะทำผิดโจทย์ไปหน่อย
ทวนความจำกันเสียหน่อยว่า ฉบับมีชัยใช้เวลาร่าง 6 เดือนเต็มจึงแล้วเสร็จ จนผ่านประชามติเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 จากนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 เสด็จสวรรคต ทำให้ต้องมีการแก้ไขคำปรารภในรัฐธรรมนูญ ประกอบกับรัชกาลที่ 10 พระราชทานคำแนะนำในหลายประเด็น
คสช.จึงต้องกลับไปแก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 เปิดช่องให้แก้รัฐธรรมนูญที่ ‘ผ่านประชามติ’ ไปแล้วได้ รวมเวลาทั้งหมดกว่าจะประกาศใช้ก็ราวๆ 8 เดือน
จากนั้นคณะร่างชุดเดิมยังได้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญต่ออีก 10 ฉบับ ใช้เวลาอีก 8 เดือน ในชั้นนี้มีรายละเอียดมาก จึงต้องตั้งที่ปรึกษาเพิ่ม คือ ม.ล.ไกรฤกษ์ เกษมสัตน์, วิชา มหาคุณ และอธิคม อินทุภูติ
รวมแล้ว ‘ปีครึ่ง’ ก็เสร็จสิ้นทั้งแพ็กเกจ สมราคายี่ห้อ ‘มีชัย’
มีชัยเป็นผู้มีประสบการณ์ร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญมาแล้ว 7 ฉบับ ทั้งแบบฉบับจริงและฉบับชั่วคราว ในจำนวนนี้เป็นประธานเสียเอง 2 หนคือ ฉบับ 2534 และฉบับ 2560 นอกจากนี้ ยังเป็น สนช. 2 สมัย เป็น ส.ว.อีก 3 สมัย ไม่นับรวมการเป็นมือกฎหมายของฝ่ายบริหารมาหลายยุคหลายสมัย จนเคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีประจำสำนักนายกฯ
ปัจจุบันยังคงเป็น ‘เสาหิน’ ตระหง่านอยู่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) 21 คนเขาคิดอะไร หารือกันอย่างไร ไม่ใคร่เป็นที่รับรู้
แม้มีการแถลงข่าวหลังประชุมให้นักข่าวไม่อดอยากปากแห้งอยู่เป็นเนืองนิจ แต่นั่นก็เพียงแค่ส่วนยอดของภูเขาน้ำแข็ง
ไทม์แมชชีนที่จะพาเราย้อนไปร่วมประชุมกับ กรธ.ได้ก็คือ ‘รายงานการประชุม’ ซึ่งเป็นชวเลข จดแทบทุกคำของทุกคน กับ ‘บันทึกการประชุม’ ซึ่งมีลักษณะทางการ เป็นการสรุปมติที่ประชุมและข้อคิดเห็นที่สำคัญ
กรธ.ประชุมกัน 501 ครั้ง แต่ปรากฏรายงานการประชุมเพียง 233 ครั้ง โดยครั้งสุดท้าย (19 ธันวาคม 2559) บันทึกไว้ว่า ต่อไปจะเป็นการหารือยกร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งจะมีถึง 10 ฉบับ ประธานขอให้งดจดรายงานการประชุมหลังจากนี้เป็นต้นไป เนื่องจากต้องลงรายละเอียด การจดทุกคำจะทำให้ flow การหารือติดขัด-ไม่เต็มที่ คงให้เหลือเพียงบันทึกประชุมเท่านั้น
ส่วนบันทึกประชุมนั้นมีครบทั้ง 501 ครั้ง (6 ตุลาคม 2559-11 กันยายน 2561)
กรธ. จะประชุมกันทุกวันธรรมดาในเวลาประมาณบ่ายโมงจนถึงไม่เกินหกโมงเย็น ที่อาคารรัฐสภา (เก่า)
สำหรับเสาร์อาทิตย์ ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นทีมกฤษฎีกาที่ต้องทำงานกันต่อในการยกร่างตั้งต้น
โจทย์ของรัฐธรรมนูญ 2560 ถูกกำหนดไว้แล้วในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่ผู้ยึดอำนาจจัดทำขึ้น ใช้เวลาร่างเพียง 10 วัน โดย คสช.มอบหมายหัวเรือใหญ่ วิษณุ เครืองาม พร้อมทีมคือ มีชัย ฤชุพันธุ์, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, พรเพชร วิชิตชลชัย และสมคิด เลิศไพฑูรย์ เป็นผู้ยกร่าง
เนื้อหาสาระของโจทย์อยู่ในมาตรา 35 มีอยู่ราว 10 ข้อ หลักใหญ่ใจความหนีไม่พ้นการปราบทุจริตและกัน ‘คนไม่ดี’ ออกจากระบบการเมืองให้ได้ รวมทั้งสร้างกลไกปกป้องตัวรัฐธรรมนูญให้แน่นหนา
โจทย์อีกส่วนหนึ่งมาจาก คสช.โดยตรงซึ่งกำหนดไว้ดังนี้
1. ให้เป็นที่ยอมรับนับถือของสากล แต่ต้องสอดคล้องกับบริบทไทย
2. ให้มีกลไกที่มีประสิทธิภาพในการปฏิรูปและสร้างความปรองดอง
3. ให้มีมาตรการป้องกันไม่ให้การเมืองใช้อำนาจแสวงหาประโยชน์เพื่อตนเองและพวกพ้อง หรือใช้เงินแผ่นดินเพื่อสร้างความนิยม จนเกิดความเสียหายแก่ประเทศ
4. กำหนดแนวทางในการขจัดทุจริตและประพฤติมิชอบอย่างได้ผล
5. สร้างกลไกให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกป้องผลประโยชน์ของประเทศ
ในการประชุม กรธ. ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขานุการ กรธ.ผู้มาจากกฤษฎีกา จะคอยให้ข้อมูลเปรียบเทียบ ทั้งในแง่ประวัติศาสตร์ว่าเรื่องแบบนี้ร่างในรัฐธรรมนูญฉบับไหนมาแล้วบ้าง เปลี่ยนแปลงอย่างไร หรือให้ข้อมูลเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ
แต่ผู้กำหนดประเด็นย่อมเป็นตัวประธาน ซึ่งงานหนักกว่าใคร เพราะต้องคุมทิศทาง-ถาม-ฟัง-จับประเด็น-สรุป-ตัดสิน
อาจกล่าวได้ว่า ‘มีชัย’ นั้นเป็นเจ้าพ่อแห่งประธานทั้งปวง เนื่องจากสามารถคัดหางเสือได้แม่นยำว่าที่ประชุมจะพูดคุยประเด็นไหนบ้าง
เช่น คอยสรุปเนื้อหาน้ำท่วมทุ่งให้กระชับ คอยปัดตกประเด็นใหม่ที่ชวนออกทะเล ขณะเดียวกันก็เปิดรับฟังทุกความเห็นค่อนข้างเต็มที่ มีศิลปะในการสื่อสาร มีอารมณ์ขัน
อีกทั้งยังสามารถสรุปทั้งหมดที่ถกเถียงกันมาร่างเป็นรายมาตราขึ้นจอให้สมาชิกปรับแต่งร่วมกันสดๆ ในการประชุม ไม่ต้องเสียเวลาให้เจ้าหน้าที่ทำกลับไปกลับมาหลายรอบ
“ผมทำงานร่างกฎหมายตั้งแต่หนุ่มจนแก่ก็ยังทำอยู่เรื่อยไป แต่ความรู้ความสามารถอื่นไม่มี ก็คือมีแต่เลิกทำไปแล้ว ก็คือความรู้ความสามารถในการทำงานไม้ ผมชอบไม้ครับ เมื่อทำแล้วคงใช้อะไรในรัฐธรรมนูญไม่ได้”
ตัวอย่างวิธีการแนะนำตัวของประธานที่สร้างบรรยากาศผ่อนคลาย เมื่อครั้ง กรธ.21 คนที่รู้จักกันบ้างไม่รู้จักบ้าง ต้องเจอกันครั้งแรก
และไม่น่าเชื่อว่า อีกบทบาทหนึ่งที่น่าสนใจของประธานก็คือ การหา balance ของแนวคิดต่อต้านนักการเมืองอย่างสุดโต่งที่ไหลเวียนอยู่ในบรรยากาศการร่างรัฐธรรมนูญ ทำให้บางครั้งเราจะได้เห็นประธานที่ประชุมติงว่า สิ่งนี้ไม่ควรบรรจุในร่างเพราะจะทำให้ฝ่ายบริหารทำงานไม่ได้เลย สิ่งนี้ก้าวล่วงอำนาจของฝ่ายบริหารมากเกินไป เป็นต้น
แต่ถึงอย่างนั้น รัฐธรรมนูญ 2560 ยังถือได้ว่า ‘โหดที่สุด’ สำหรับนักการเมืองและโดยเฉพาะฝ่ายบริหาร
“บ่อยครั้งที่พวกเราคุยกันลับหลังว่า ถ้ามิใช่ท่านอาจารย์มีชัยเป็นประธาน กรธ.คงพังพาบกันไปแล้ว และหลายเรื่องท่านก็เป็นผู้รับแรงกดดันที่มีมาถึง กรธ.โดยตรงอยู่คนเดียว และมีอยู่ถึงสองสามหนที่ท่านอาจารย์มีชัยถึงกับล้มหมอนนอนเสื่อ ทำเอาพวกเราใจหายใจคว่ำไปตามๆ กัน”
ข้อความที่กรรมการร่างรัฐธรรมนูญคนหนึ่งเคยบรรยายไว้ ไม่มีใครล่วงรู้ว่า ‘แรงกดดัน’ ที่ทำเอามีชัยล้มหมอนนอนเสื่อนั้นคืออะไร และเขาจัดการมันอย่างไร
งานหนักขนาดนี้ ค่าตอบแทนในการประชุมก็ย่อมต้องสมน้ำเนื้อ กรรมการร่างได้เบี้ยคนละ 6,000 บาทต่อครั้ง ส่วนประธานได้ 9,000 บาทต่อครั้ง
คำนวณเอาเองสำหรับการประชุม 501 ครั้ง
มีชัยเองเขียนไว้ใน ‘บันทึกช่วยจำ’ ซึ่งปรากฏในหนังสือ ‘ความในใจของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ’ ว่า
“เมื่อตกลงกันแล้ว ท่าน (นายกฯ ในขณะนั้น) ให้รายชื่อบุคคลที่สมควรเป็นกรรมการมาให้แผ่นหนึ่ง ซึ่งประกอบด้วยบุคคลจากหลากหลายสาขา ซึ่งผมรู้จักบ้าง ไม่รู้จักบ้าง แต่เมื่อดูภูมิหลังแล้วก็ไม่มีข้อขัดข้องใดๆ ส่วนที่ยังขาดอยู่ 3-4 ชื่อท่านให้ปรึกษากับผู้ใหญ่ 2-3 ท่าน เมื่อแต่ละท่านเสนอใครมาผมก็ไม่ขัดข้อง แต่ที่เสนอๆ กันมานั้นยังขาดสายสื่อมวลชน ผมก็เสนอชื่อคนที่ผมคิดว่าจะเป็นประโยชน์ต่อการทำงานเพียงคนเดียวแล้วก็ตกลงกันตามนั้น”
เป็นอันสรุปได้ว่า กรรมการร่างทั้ง 21 คนนั้น คสช.เป็นผู้คัดเลือกราว 17 คน อีก 3 คน มี ‘ผู้ใหญ่’ ช่วยเลือก ส่วนมีชัยเลือกเพียงคนเดียว นั่นก็คือ ภัทระ คำพิทักษ์ อดีตบรรณาธิการหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์
ในนัดแรกของการประชุม 6 ตุลาคม 2558 อรหันต์ทั้ง 21 คนแนะนำตัวกัน วนเวียนอยู่ในวงกฎหมาย อดีตตุลาการ อดีตองค์กรอิสระ ฝ่ายความมั่นคง อาจารย์รัฐศาสตร์
สำหรับที่ปรึกษา กรธ.มีอยู่ 4 คน ได้แก่ กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กฤษฎีกาผู้ซึ่งเคยเป็น สนช., สมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตคณบดีนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่เคยเป็นทั้งหนึ่งในผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2550 และ สนช., วุฒิสาร ตันไชย อดีตเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า
และคนสุดท้ายที่เข้าประชุมอย่างไม่เคยขาดคือ เจษฎ์ โทณะวณิก นักกฎหมายหนุ่มที่ได้เข้าไปคลุกวงในทำงานกับกลไกคณะรัฐประหารตั้งแต่สมัยปี 2549
กรธ.มีรายชื่อดังต่อไปนี้
1. มีชัย ฤชุพันธุ์ (ประธาน)
2. ภัทระ คำพิทักษ์ อดีต บก.หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ และประธานสภาการหนังสือพิมพ์แห่งชาติ
3. ภุมรัตน ทักษาดิพงศ์ อดีตผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ด้านความมั่นคง
4. พล.ต.วิระ โรจนวาศ อดีตผู้อำนวยการสำนักงานพระธรรมนูญทหารบก
5. ศุภชัย ยาวะประภาษ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
6. สุพจน์ ไข่มุกด์ อดีตเอกอัครราชทูต กรธ.2550 อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
7. อมร วาณิชวิวัฒน์ อาจารย์รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อดีต สปช.
8. อภิชาต สุขัคคานนท์ อดีตประธาน กกต. อดีตประธานแผนกคดีสิ่งแวดล้อมในศาลฎีกา ที่ปรึกษากฎหมายประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
9. อุดม รัฐอมฤต อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ (ต่อมาหลังการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบัน)
10. อัชพร จารุจินดา อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา อดีตรองเลขานุการ กรธ.2550, กรรมการร่างกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎีกา ที่เคยบอกว่า “ผมอยู่กับท่านมีชัยมาตั้งแต่เด็กๆ”
11. พล.อ.อัฏฐพร เจริญพานิช อดีตเจ้ากรมพระธรรมนูญ, กรรมการกฤษฎีกา
12. ประพันธ์ นัยโกวิท อดีตรองอัยการสูงสุด อดีตกรรมการการเลือกตั้ง อดีต ส.ส.ร. อดีต กรธ.2550
13. ปกรณ์ นิลประพันธ์ (เลขาฯ) กรรมการด้านกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
14. พล.อ.นิวัติ ศรีเพ็ญ อดีตเจ้ากรมทหารพระธรรมนูญ, สนช.
15. นรชิต สิงหเสนี อดีตเอกอัครราชทูตไทยที่สหประชาติ นิวยอร์ก อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศ
16. เธียรชัย ณ นคร อาจารย์นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
17. ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย อดีตอาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ, ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยกฎหมายการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ
18. ธนาวัฒน์ สังข์ทอง กรรมการร่างกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
19. ชาติชาย ณ เชียงใหม่ อาจารย์นิด้า
20. จุรี วิจิตรวาทการ อดีต สนช. สปช., อาจารย์นิด้า
21. กีระณา สุมาวงศ์ อดีตนายกสมาคมบัณฑิตสตรีทางกฎหมาย อดีต สนช. อดีต ส.ว.
ตอนหน้าจะว่าด้วยเรื่อง จริยธรรมนักการเมือง
https://twitter.com/matichonweekly/status/1552197630306177024
อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : ‘ผู้รู้ ผู้ตื่น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ’ (1) : ปฐมบท
ติดตามข่าวล่าสุดได้ทุกวัน ที่นี่
– Website : https://www.matichonweekly.com