ทางรอดปฏิรูป ‘ประกันสังคม’ กองทุนโตช้าไม่ทันอนาคต

จากเงินสมทบแรงงานปีละกว่า 2 แสนล้านบาท สู่กองทุนสะสมระดับล้านล้าน ประกันสังคมกำลังเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งด้านอำนาจบริหาร ระบบราชการที่กดทับการลงทุน และผลตอบแทนที่ไม่ทันภาระในอนาคต เสียงสะท้อนในเวทีเสวนาชี้ชัด การปฏิรูปไม่ใช่ทางเลือก แต่เป็นเงื่อนไขของความอยู่รอด

งานเสวนา “มองอนาคตลงทุน ประกันสังคม” ณ The Society at Gaysorn Tower เมื่อวันที่ 29 มกราคม 2569 กลายเป็นเวทีสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างของกองทุนประกันสังคมอย่างรอบด้าน ทั้งในมิติการบริหารแบบระบบราชการ การลงทุนที่ขาดความคล่องตัวและความโปร่งใส ตลอดจนความเสี่ยงเชิงระบบจากสังคมผู้สูงอายุที่กำลังกดดันกองทุนมูลค่ากว่า 2.8 ล้านล้านบาท ให้เผชิญภาวะ “เติบโตแต่ไม่พอจะอยู่รอด” ในระยะยาว

เวทีดังกล่าวมีทั้งกรรมการผู้แทนผู้ประกันตน ผู้เชี่ยวชาญด้านการลงทุนระดับสากล และอนุกรรมการด้านบริหารความเสี่ยง ร่วมถอดบทเรียนและตั้งคำถามต่อทิศทางของประกันสังคมไทย พร้อมข้อเสนอที่สอดคล้องกันว่า หากไม่ปรับโครงสร้างการบริหารและการลงทุนอย่างจริงจัง ความมั่นคงของระบบสวัสดิการแรงงานอาจสั่นคลอนในอนาคตอันใกล้

ต้องแฟร์กับคนทั้งประเทศ

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี กรรมการผู้แทนผู้ประกันตน เปิดภาพใหญ่ของประกันสังคมว่า กองทุนแห่งนี้มีเงินไหลเข้าเฉลี่ยปีละกว่า 200,000 ล้านบาท จากเงินสมทบของลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ แม้จะมีข้อถกเถียงว่าเป็น “เงินของลูกจ้าง 100%” หรือไม่ แต่ในเชิงหลักการ เงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นภาษีเพื่อสวัสดิการ หรือ Pre Vote Tax ที่ต้องบริหารเพื่อประโยชน์ของผู้ประกันตนโดยรวม

เงินจำนวนนี้ถูกนำไปจ่ายสิทธิประโยชน์ 7 กรณี ปีละกว่าหนึ่งแสนล้านบาท โดยเฉพาะเงินบำนาญราว 20,000 ล้านบาทต่อปี ซึ่งจำเป็นต้องกันเงินสำรองไว้รองรับการจ่ายในอนาคต การตั้งสมมุติฐานเงินสำรองที่เข้มงวดหรือหย่อนยานเกินไป จะส่งผลโดยตรงต่อศักยภาพการลงทุนระยะยาวของกองทุน

โครงสร้าง 3 กองมีปัญหา

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์อธิบายว่า โครงสร้างประกันสังคมประกอบด้วยกองหลัก 3 กอง ได้แก่ กองบำนาญ กองรักษาพยาบาล และกองว่างงาน ซึ่งมีสถานะและระดับความเสี่ยงแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ กองบำนาญเป็นกองที่ใหญ่ที่สุดและสามารถลงทุนระยะยาวในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงได้ ขณะที่กองรักษาพยาบาลกำลังเผชิญปัญหารายจ่ายพุ่งต่อเนื่องจนเงินสำรองติดลบ ต้องนำเงินรีเสิร์ฟมาใช้ทุกปี

ส่วนกองว่างงาน แม้มีขนาดเล็กกว่า แต่มีเสถียรภาพสูง และถูกใช้อย่างมีนัยสำคัญในช่วงวิกฤตโควิด-19 ภาพรวมดังกล่าวสะท้อนว่า ปัญหาของประกันสังคมไม่ใช่เพียงเรื่องผลตอบแทนการลงทุน แต่คือความไม่สมดุลเชิงโครงสร้างของแต่ละกองที่ถูกบริหารภายใต้กรอบเดียวกัน

บอร์ดเลือกตั้ง “สั่งใครไม่ได้”

หนึ่งในประเด็นหลักที่ถูกวิพากษ์อย่างหนัก คือการบริหารแบบระบบราชการที่ครอบงำสำนักงานประกันสังคม ดร.ษัษฐรัมย์ เปรียบสำนักงานแห่งนี้ว่า “เหมือนประเทศหนึ่ง” ที่ยังติดอยู่กับโครงสร้างราชการ แม้คณะกรรมการจะมาจากการเลือกตั้ง แต่กลับไม่สามารถกำกับหรือควบคุมฝ่ายบริหารได้จริง

ตลอดระยะเวลาไม่ถึง 2 ปี รศ.ดร.ษัษฐรัมย์เผยว่า ต้องทำงานร่วมกับ เลขาธิการสำนักงานประกันสังคมถึง 4 คน ปลัดกระทรวง 3 คน และรัฐมนตรี 3 คน ความเปลี่ยนแปลงถี่เช่นนี้ทำให้การบริหารขาดความต่อเนื่อง ไม่ยึดโยงกับผู้ประกันตนอย่างแท้จริง
อีกทั้งยังมีคณะกรรมการคู่ขนานที่รัฐมนตรีแต่งตั้งขึ้นมาซ้อนทับอำนาจกับบอร์ดหลัก

กองทุนโตช้า ไม่ทันสังคมสูงวัย

ภัณฑิรา เวอร์การา อนุกรรมการที่ปรึกษาการลงทุนสินทรัพย์นอกตลาด กองทุนประกันสังคม และอดีตกรรมการบริหารการลงทุนกลุ่มลูกค้าผู้มีความมั่งคั่งสูง ธนาคาร Goldman Sachs กล่าวว่า กองทุนประกันสังคมไทยกำลังเผชิญความเสี่ยงเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุดในรอบหลายทศวรรษ คือการเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว ขณะที่รูปแบบการบริหารและการลงทุนยังไม่สามารถปรับตัวได้ทันกับความเปลี่ยนแปลง

ปัจจุบันกองทุนประกันสังคมไทยมีมูลค่าเงินลงทุนกว่า 2.8 ล้านล้านบาท แต่ความคล่องตัวในการปรับแผนการลงทุนกลับต่ำกว่ากองทุนเอกชนอย่างมีนัยสำคัญ ผลจากโครงสร้างการบริหารแบบระบบราชการที่ไม่สามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและตลาดการเงิน

ภัณฑิราอธิบายว่า กองทุนประกันสังคมทั่วโลกต่างเผชิญโจทย์เดียวกัน คือภาระการจ่ายในอนาคตที่เพิ่มขึ้นจากอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น และอัตราการเกิดที่ลดลง ทำให้กองทุนต้อง “แข่งกับเวลา” เพื่อสร้างผลตอบแทนให้เพียงพอ หากบริหารจัดการได้ไม่ดี จะเกิดสิ่งที่เธอเรียกว่า “ค่าเสียโอกาส” ซึ่งในกรณีของประเทศไทย อาจสูงถึงวันละประมาณ 300 ล้านบาท หรือคิดเป็นมูลค่ามหาศาลในระยะยาว และสูงกว่าประเด็นการลงทุนรายกรณีที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในสังคมอย่างมาก

ภัณฑิรา ยกตัวอย่างกองทุนประกันสังคมและกองทุนบำเหน็จบำนาญในต่างประเทศ เช่น นอร์เวย์ มาเลเซีย สิงคโปร์ และเกาหลีใต้ ซึ่งในอดีตเคยเผชิญความเสี่ยงที่กองทุนอาจล่มสลายเช่นเดียวกับที่ประเทศไทยกำลังเผชิญ แต่สามารถปฏิรูปโครงสร้างการบริหารและการลงทุนจนกลายเป็นกองทุนระดับแนวหน้าของโลก โดยมีจุดร่วมสำคัญคือการกระจายการลงทุนในระดับโลก ความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูล และการให้อิสระเชิงกลยุทธ์แก่ผู้บริหารการลงทุน

ภัณฑิราระบุว่า โครงสร้างพอร์ตการลงทุนของประกันสังคมไทย ยังเน้นการลงทุนในประเทศมากเกินไป และถือครองสินทรัพย์มั่นคงในสัดส่วนสูงถึงประมาณ 70% แตกต่างจากกองทุนในต่างประเทศที่มีสัดส่วนเฉลี่ยเพียงราว 30-35% และลงทุนในสินทรัพย์เพื่อการเติบโตสูง ทั้งหุ้นและสินทรัพย์นอกตลาด เช่น อสังหาริมทรัพย์และโครงสร้างพื้นฐาน ในสัดส่วนที่มากกว่าอย่างชัดเจน

ผลลัพธ์ คือผลตอบแทนการลงทุนของกองทุนประกันสังคมไทยอยู่ในระดับต่ำ เฉลี่ยเพียง 1-2% ต่อปี และเฉลี่ยย้อนหลัง 5 ปีอยู่ที่ราว 2.7% ต่อปี ไม่สอดคล้องกับความเสี่ยงและภาระผูกพันในอนาคต แม้ล่าสุดบอร์ดจะเห็นชอบให้ปรับแผนการจัดสรรสินทรัพย์เชิงกลยุทธ์ หรือ SAA เป็นสัดส่วน 50:50 ระหว่างสินทรัพย์มั่นคงและสินทรัพย์เติบโต แต่มองว่าเป็นเพียงก้าวแรก และยังไม่เพียงพอหากไม่ปรับโครงสร้างการบริหารให้มีความคล่องตัวมากขึ้น

ภัณฑิรากล่าวว่า แม้ในหลายประเทศ กองทุนประกันสังคมยังอยู่ภายใต้ระบบราชการ และประชาชนยังเชื่อมั่นในธรรมาภิบาลของรัฐ แต่สำหรับไทย การรอให้ระบบราชการสามารถทำงานได้อย่างมืออาชีพและมีธรรมาภิบาลในระดับสูง อาจเป็นเรื่องที่ช้าเกินไป ทางออกที่เป็นไปได้มากที่สุด คือการแยกกองทุนประกันสังคมออกจากระบบราชการ เพิ่มความยืดหยุ่นในการตัดสินใจลงทุน เพื่อให้สามารถรับมือกับความท้าทายของสังคมสูงวัยได้อย่างทันท่วงที

โตไม่พอจะอยู่รอด

พบพนิต ภุมราพันธุ์ อนุกรรมการด้านบริหารความเสี่ยง กองทุนประกันสังคม กล่าวว่า ภาพรวมของกองทุนประกันสังคม ไม่ได้อยู่ในภาวะถดถอยหรือขาดทุน แต่กำลังเผชิญปัญหาที่น่ากังวลยิ่งกว่า คือการเติบโตของกองทุนที่ต่ำกว่าระดับผลตอบแทนขั้นต่ำ ซึ่งจำเป็นต่อการรองรับภาระผูกพันในอนาคต โดยเฉพาะภาระจากเงินบำนาญในสังคมสูงวัย

พบพนิตระบุว่า กองทุนประกันสังคมไทย “กำลังเติบโต แต่เติบโตไม่พอจะอยู่รอด” เนื่องจากผลตอบแทนเฉลี่ยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาอยู่ราว 3% ต่อปี ขณะที่ระดับผลตอบแทนขั้นต่ำที่กองทุนควรทำได้เพื่อความมั่นคงในระยะยาว ควรอยู่ที่ประมาณ 6% ขึ้นไป

พบพนิตอธิบายว่า แนวโน้มนี้ทำให้กองทุนไม่สามารถหลีกเลี่ยงการขยับไปสู่การลงทุนที่มีความเสี่ยงสูงขึ้น โดยเฉพาะการลงทุนในสินทรัพย์นอกตลาด ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญทั่วโลก อย่างไรก็ตาม ความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นต้องมาพร้อมกับกรอบบริหารความเสี่ยงที่เข้มแข็งและละเอียดกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

เขาเปรียบกองทุนประกันสังคมไทยว่า เป็น “ปลาใหญ่ที่ถูกขังอยู่ในแอ่งน้ำเล็ก” กล่าวคือ ขนาดกองทุนที่ใหญ่มากช่วยลดความเสี่ยงบางประเภท แต่ในขณะเดียวกันก็เพิ่มความเสี่ยงด้านโครงสร้างตลาดและความโปร่งใส โดยเฉพาะในการลงทุนสินทรัพย์นอกตลาดที่การประเมินราคาและข้อมูลไม่ได้เปิดเผยอย่างชัดเจนเหมือนตลาดหลักทรัพย์ฯ

พบพนิตชี้ว่า การลงทุนในสินทรัพย์นอกตลาดมีหลายระดับความซับซ้อน ตั้งแต่การลงทุนผ่านกองทุนที่มีผู้จัดการมืออาชีพ ไปจนถึงการลงทุนโดยตรง เช่น การซื้ออาคารหรือโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นรูปแบบที่มีความเสี่ยงสูงที่สุด หากไม่มีความเชี่ยวชาญเพียงพอ กองทุนควรเริ่มจากรูปแบบที่ง่ายและค่อย ๆ สะสมประสบการณ์ ก่อนจะขยายไปสู่การลงทุนที่ซับซ้อนมากขึ้น

พบพนิตย้ำว่า การบริหารความเสี่ยงไม่ควรถูกกำหนดแบบตายตัวจนขาดความยืดหยุ่น แต่ก็ไม่ควรปล่อยให้การตัดสินใจลงทุนขาดกรอบกำกับที่ชัดเจน แผนการลงทุนต้องมีความเป็นขั้นเป็นตอน ไม่ควรเร่งนำเงินจำนวนมากไปลงทุนในคราวเดียว โดยเฉพาะในสินทรัพย์ที่กองทุนยังไม่มีประสบการณ์

อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : ทางรอดปฏิรูป ‘ประกันสังคม’ กองทุนโตช้าไม่ทันอนาคต

ติดตามข่าวล่าสุดได้ทุกวัน ที่นี่
– Website : https://www.prachachat.net