ประชาธิปไตยครึ่งใบสมัย 2

คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

เมื่อพูดถึงรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบ ก็ทำให้นึกถึงรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ โดยอาศัยบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2520 ที่กำหนดไว้ว่าในระยะเริ่มแรก 5 ปี ให้การเลือกนายกรัฐมนตรีเป็นการเลือกโดยรัฐสภา ซึ่งสมาชิกประกอบด้วยผู้แทนราษฎรและวุฒิสมาชิก โดยวุฒิสภาประกอบด้วย สมาชิกจำนวนกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร และยังบัญญัติไว้ต่อไปอีกว่า ร่าง พ.ร.บ.ที่เกี่ยวกับการเงินให้พิจารณาโดยรัฐสภา

ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณาว่า ร่าง พ.ร.บ.ใดเป็นร่าง พ.ร.บ.ที่เกี่ยวกับการเงิน พูดง่าย ๆ ก็คือ วุฒิสภา มีอำนาจเกือบเท่ากับสภาผู้แทนราษฎร ทั้ง ๆ ที่วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรี เมื่อพ้นระยะเวลา 5 ปี หลังจากการใช้รัฐธรรมนูญ คือเข้าปี 2526

หลังจากรัฐสภาเลือกนายกรัฐมนตรี หลังจากการเลือกตั้งทั่วไปแล้ว นายกรัฐมนตรีก็อยู่ได้ไม่ครบเทอม เพราะสมาชิกวุฒิสภาไม่อาจจะเข้ามาร่วมลงคะแนนเสียงในญัตติสำคัญ ๆ ได้อีก รัฐธรรมนูญปี 2520 ทำให้ได้รัฐบาลที่มีเสถียรภาพอยู่ได้ถึง 8 ปี กับ 5 เดือน โดยมีกองทัพคอยสนับสนุนอยู่เบื้องหลัง นักรัฐศาสตร์เคยเรียกระบบแบบนี้ว่าเป็นระบอบประชาธิปไตยแบบไทย ๆ ทั้ง ๆ ที่ระบอบประชาธิปไตยไม่ใช่ของไทย

เมื่อรัฐธรรมนูญปี 2520 ถูกฉีกไปโดยคณะรัฐประหารปี 2535 ก็มีการจัดร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ มีความพยายามที่จะรื้อฟื้นระบอบประชาธิปไตยแบบครึ่งใบขึ้นมาอีก โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ รสช. แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จเมื่อเปิดให้มีการเลือกตั้งและมีการจัดตั้งรัฐบาล โดยมีพรรคการเมืองใหญ่ให้การสนับสนุนนายทหารที่เคยเป็นหัวหน้าคณะรัฐประหารหรือ รสช. เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จ ประชาชนลุกฮือขึ้นประท้วง ในที่สุดมีการใช้กำลัง ทำให้เกิดความสูญเสีย เป็นเหตุให้นายกรัฐมนตรีต้องลาออกไป

ในการร่างรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่มีการจัดทำประชามติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อให้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีความชอบธรรมว่ามีความยึดโยงกับประชาชนแล้ว โดยหวังว่าจะใช้รูปแบบรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบที่เคยใช้มาแล้วเมื่อ 40 ปีก่อนมาใช้ เพื่อต่ออายุนายกรัฐมนตรีที่เคยทำปฏิวัติรัฐประหารมาก่อน โดยอาศัยบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ให้วุฒิสมาชิกมีอำนาจมาร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย เช่นเดียวกับสมัยเมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญปี 2520

การจัดตั้งรัฐบาลครึ่งใบนั้นต้องได้รับการสนับสนุนจากกองทัพอย่างแข็งขัน และต้องอยู่ภายใต้อิทธิพลของกองทัพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการเลื่อนยศ ปลด ย้าย บุคลากรในกองทัพ มิฉะนั้น

ก็จะเกิดกรณี “เมษาฮาวาย” เพราะการเลื่อนยศ ปลด ย้าย ไม่เป็นไปตามความประสงค์ของ “ยังเติร์ก” นายทหารที่เป็นศิษย์เก่าโรงเรียนนายร้อยพระจุลจอมเกล้ารุ่น 7 ที่ต้องการเลื่อนจากผู้บังคับการกรมไปเป็นผู้บัญชาการกองพลเลย ไม่ต้องการเป็นรองผู้บัญชาการกองพล เพราะตำแหน่งรองหัวหน้าหน่วยงานย่อมไม่มีอำนาจสั่งการใด ๆ ถ้าไม่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหน่วยงาน จนเกิดกรณี “เมษาฮาวาย” ขึ้น

กรณีที่นายกรัฐมนตรีคนแรกของรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบต้องประกาศลาออกกลางรัฐสภาในการเสนอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณประจำปี ก็เพราะไม่ปฏิบัติตามคำขอของกลุ่มนายทหาร “ยังเติร์ก” ในเรื่องการเลื่อนยศ ปลด ย้าย จนต้องมีการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรีและเกิดเรื่องซ้ำอีก

การจะหวนกลับไปใช้รูปแบบรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบอีกใน พ.ศ.นี้ คงไม่ง่ายเหมือนเมื่อ 40 ปีก่อน เพราะหลายสิ่งหลายอย่างเปลี่ยนไปแล้ว บารมีของผู้นำยุคนั้นกับยุคนี้ก็ไม่เหมือนกัน บุคลิกภาพ การวางตัว การพูดจาสุภาพเรียบร้อยต่างกัน กิริยามารยาทก็ต่างกัน ต้นทุนของแต่ละผู้นำในยุคที่ผ่านมาก็ต่างกัน และที่สำคัญ ภูมิคุ้มกันจากแรงกระแทกทางการเมืองก็ต่างกัน ขณะเดียวกันกระแสความคิดทางการเมืองของคนไทยเมื่อ 40 ปีก่อนกับปัจจุบันก็ต่างกันอย่างมาก

ที่สำคัญกระแสความคิดจากต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ 40 ปีก่อนนั้นยังเป็นยุคสงครามเย็น ประเทศไทยเลือกเป็นพันธมิตรกับฝ่ายเสรีประชาธิปไตย ซึ่งมีสหรัฐอเมริกาและยุโรปตะวันตกเป็นแกนหลักของประเทศฝ่ายนี้ ขณะเดียวกันรอบบ้านคือประเทศในคาบสมุทรอินโดจีน อันได้แก่ เวียดนาม ลาว เลือกที่จะเป็นพันธมิตรกับค่ายสังคมนิยมคอมมิวนิสต์สหภาพโซเวียต ส่วนกัมพูชาเลือกเป็นพันธมิตรใกล้ชิดกับสาธารณรัฐประชาชนจีน ขณะเดียวกันสหรัฐอเมริกาเชื่อในทฤษฎีโดมิโน กล่าวคือเมื่อประเทศเวียดนามได้มีการปฏิวัติและประกาศเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ สหรัฐก็จะต้องสนับสนุนรัฐบาลฝ่ายขวาในลาว เวียดนามใต้ และกัมพูชา ทำสงครามต่อต้านการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคนี้ ประเทศไทยจึงกลายเป็นประเทศหน้าด่าน

ของฝ่ายเสรีประชาธิปไตย ต่อต้านการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ เมื่อมีการขยายตัวของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย จีนซึ่งให้การสนับสนุนจึงกลายเป็นปฏิปักษ์ที่สำคัญ

สถานการณ์ดังกล่าว ผู้นำของไทยจึงมีความเชื่อตามการโฆษณาชวนเชื่อของสหรัฐอเมริกาว่า ประเทศไทยจะเปิดเสรีทางการเมืองไม่ได้ หากเปิดเสรีทางการเมือง อนุญาตให้พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยเป็นพรรคการเมืองที่ถูกต้องตามกฎหมาย ประเทศไทยก็จะเป็นคอมมิวนิสต์ตามทฤษฎีโดมิโน ตามเวียดนาม ลาว และกัมพูชา

การถูกปิดกั้นเสรีภาพทางการเมือง โดยการมีรัฐบาลทหารบริหารประเทศอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2500 ภายใต้การนำของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และ จอมพลถนอม กิตติขจร ความกดดัน จึงรุนแรงขึ้นจนเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งเปิดโอกาสให้มีระบบการเมืองที่เสรี ในขณะที่สงครามเย็นระหว่างสหรัฐอเมริกาและค่ายคอมมิวนิสต์ ทั้งจีนและสหภาพโซเวียตยังดำเนินอยู่

ความกลัวคอมมิวนิสต์ตามทฤษฎีโดมิโนของสหรัฐอเมริกาจึงทำให้เกิดเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ในเวลาต่อมา ประเทศไทยจึงอยู่ภายใต้รัฐบาลเผด็จการทหารอีกครั้ง แต่ในครั้งนี้ความรู้สึกของประชาชนเปลี่ยนไป หลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 รัฐธรรมนูญปี 2520 ซึ่งบังคับใช้หลังจากเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 จึงต้องผ่อนคลายให้มีพรรคการเมือง และมีบทเฉพาะกาลที่ยังให้อำนาจวุฒิสภาเข้ามามีบทบาทในฐานะเป็น “พี่เลี้ยง” ของสภาผู้แทนราษฎร

ในระยะเริ่มแรก 5 ปีที่อนุญาตให้มี “นายกรัฐมนตรีคนนอก” ได้ และเราก็ได้ “นายกรัฐมนตรีคนนอก” อยู่บริหารประเทศนานถึง 8 ปีกับ 5 เดือน รัฐบาลเช่นว่าได้รับการขนานนามจากสื่อมวลชนว่า เป็นรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบ ต่อมาเมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2531 ซึ่งพ้นกำหนดการบังคับใช้บทเฉพาะกาล เราจึงมีรัฐบาลประชาธิปไตยเต็มใบ และดำรงอยู่ได้เพียง 4 ปี ก็เกิดรัฐประหารขึ้นอีกในปี 2534 รัฐบาลตามบทเฉพาะกาล จึงมักจะมีอายุยืนยาวกว่ารัฐบาลตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเสมอ

รัฐบาลตามระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบมีข้อดีก็คือ เป็นรัฐบาลที่สามารถสร้างเสถียรภาพทางการเมือง ทำให้สามารถดำเนินงานทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง

ขณะเดียวกันก็สามารถรักษารัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยวุฒิสภาที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง และสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน แต่ไม่สามารถเป็นนายกรัฐมนตรีได้

รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบสามารถมีนายกรัฐมนตรีจากผู้นำทหารในตอนเริ่มต้น และอยู่ต่อเนื่องไปหลังจากเกษียณอายุแล้ว เพราะได้รับการยอมรับจากกองทัพ นายกรัฐมนตรีคนนอกหรือคนกลางสามารถตั้งอดีตข้าราชการ นักวิชาการ และอดีตผู้บริหารภาคเอกชน เข้ามาร่วมรัฐบาลกับผู้นำพรรคการเมืองที่มีสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรได้ จึงเท่ากับเป็นการประนีประนอมระหว่างกองทัพกับพรรคการเมือง

แต่บัดนี้ภัยจากคอมมิวนิสต์ก็หมดไปแล้ว พร้อม ๆ กับการยุติของสงครามเย็น ทฤษฎีโดมิโนของสหรัฐอเมริกาก็พิสูจน์แล้วว่าไม่เป็นความจริง เมื่อการรวมประเทศของเวียดนามทำได้สำเร็จ สหรัฐต้องถอนออกไปจากเวียดนามใต้ ลาว และกัมพูชา ความรู้สึกว่าคอมมิวนิสต์จะเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศก็หมดไป

เมื่อสาธารณรัฐประชาชนจีนเปิดประเทศและนำเอาเศรษฐกิจแบบตลาดมาใช้จนประสบความสำเร็จ ก็ยิ่งทำให้เกิดความมั่นใจมากขึ้นว่า ประเทศที่ปกครองด้วยพรรคคอมมิวนิสต์ไม่ได้เป็นภัยต่อความมั่นคงของไทย พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยประกาศวางอาวุธ และออกจากป่ามาเป็นผู้ร่วมพัฒนาชาติอย่างมีเกียรติ

เมื่อสถานการณ์ทั้งในประเทศและระหว่างประเทศเปลี่ยนไป ความรู้สึกว่าเรายังไม่อาจจะเป็นประชาธิปไตยเต็มใบได้ก็หมดไป เสียงเรียกร้องให้มีประชาธิปไตยเต็มใบก็เกิดขึ้น พร้อม ๆ กับความเบ่งบานของระบอบประชาธิปไตย จนเกิดเป็นการสำลักประชาธิปไตย เราจึงมีประชาธิปไตยอย่างเต็มใบจนเกินไป

สร้างความหวาดกลัวให้กับกลุ่มชนชั้นสูงอีกทางหนึ่ง จนถึงขั้นไม่อาจจะรับได้ เราจึงกลับมามีการปฏิวัติรัฐประหาร มีรัฐบาลทหารที่สามารถอยู่ในอำนาจยืนยาวมาถึง 4 ปี

เมื่อจะกลับไปสู่ระบอบประชาธิปไตยอีกครั้ง จึงมีการเสนอให้กลับไปสู่ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบอีกครั้ง แต่สภาพการณ์สิ่งแวดล้อมทั้งในประเทศและต่างประเทศได้เปลี่ยนไปหมดแล้ว สงครามเย็นยุติลงนานแล้ว ระบอบเศรษฐกิจและการเมืองแบบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ก็หมดไปแล้ว เศรษฐกิจก็พัฒนาไปมากแล้ว คงเหลือแต่การเมืองที่ยังล้าหลังและยังไม่พัฒนา อีกทั้งประเทศชาติและประชาชนก็เคยมีสิทธิเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตยมาเป็นเวลาพอสมควร แม้จะเป็นระยะเวลาไม่นานก็ตาม จึงไม่มีเหตุผลอันใดที่จะต้องเริ่มต้นด้วยระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบเสียก่อน นอกเสียจากการไม่ยอมลงจากตำแหน่งของผู้มีอำนาจ เป็นเวลาที่จะต้องตัดสินใจให้ดี