แฟ้มลับ ไฮสปีด 3 สนามบิน จากวันอนุมัติสู่ทางแยก 'ซีพี'ขอยกเลิกสัญญา

โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน (ดอนเมือง–สุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา) หรือ มูลค่าลงทุน 224,544 ล้านบาท สัมปทาน 50 ปี ระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) กับบริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด (กลุ่มซีพี) ล่าช้ากว่า 6 ปีโดยยังไม่ทันเริ่มก่อสร้าง เดินมาถึงทางแยกเมื่อเอกชนยื่นขอใช้สิทธิ์ยกเลิกสัญญา

ต่อไปนี้คือลำดับเหตุการณ์อย่างละเอียดที่ “ฐานเศรษฐกิจ” รวบรวมจากเอกสารวาระการประชุมที่เสนอในที่ประชุมคณะกรรมการรฟท. เมื่อวันที่ 9 ก.ค. 2569 ที่ผ่านมา

ระยะที่ 1 : อนุมัติโครงการ (2561–2562)

27 มี.ค. 2561 คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติโครงการฯ ในรูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน แบบ PPP Net Cost ถือเป็นมติหลักที่กำหนดกรอบโครงสร้างทางการเงินของโครงการทั้งหมด และเป็นมติที่ถูกอ้างอิงตลอดกระบวนการแก้ปัญหาในเวลาต่อมา

28 พ.ค. 2562 ครม. เห็นชอบโครงการฯ รวมถึงให้ รฟท. เข้าร่วมลงทุนกับเอกชนคู่สัญญา นำมาสู่การลงนามสัญญาร่วมลงทุนกับบริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด (กลุ่มซีพี) ในรูปสัมปทาน 50 ปี

ระยะที่ 2 : เหตุสุดวิสัยและจุดตั้งต้นขอแก้สัญญา (2563–2564)

10 ก.ย. 2563 หนังสือคณะกรรมการวินิจฉัยปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างฯ (กวจ.) ที่ กค (กวจ) 0405.2/ว423 เรื่องแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการพิจารณางดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญา หรือการขยายระยะเวลาทำการที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19

3 ส.ค. 2564 / 6 ส.ค. 2564 มติ ครม. วันที่ 3 ส.ค. 2564 และหนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค (กวจ) 0405.2/ว693 ลงวันที่ 6 ส.ค. 2564 รองรับการวินิจฉัยว่า การแพร่ระบาดของโควิด-19 และสงครามรัสเซีย–ยูเครน เป็นเหตุสุดวิสัยที่คู่สัญญาไม่อาจคาดการณ์ได้ก่อนลงนาม และกระทบต่อความสำเร็จของโครงการ ส่งผลให้โครงการไม่มีความเหมาะสมทางการเงิน เอกชนคู่สัญญาจึงแจ้งความประสงค์ขอแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนตามข้อ 39.2 บนหลักการ "รัฐไม่เสียประโยชน์ และเอกชนไม่ได้ประโยชน์เกินสมควร"

4 ต.ค. 2564 —มติ กพอ. 3/64 คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) รับทราบว่าการแก้ปัญหาอยู่บนพื้นฐานของ PPP เพื่อให้โครงการเดินหน้าต่อได้ โดยจำเป็นต้องปรับเงื่อนไขบางประการที่เป็นสาระสำคัญ คือ วิธีการชำระเงินร่วมลงทุน (PIC) และกำหนดการได้รับค่าสิทธิแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (ARL) แต่ยืนยันว่าไม่กระทบหลักการที่ ครม. อนุมัติไว้

ระยะที่ 3 : กพอ. เห็นชอบหลักการแก้ปัญหา (2567–2568)

11 ต.ค. 2567 — มติ กพอ. 4/67 สกพอ. แจ้งผลการประชุมต่อ รฟท. โดย กพอ. เห็นชอบหลักการแก้ปัญหาโครงการ HSR 3 สนามบิน ใน 5 ประเด็นสำคัญ ได้แก่

ประเด็นที่ 1 วิธีการชำระเงินที่รัฐร่วมลงทุน : เพิ่มหนังสือค้ำประกันที่ออกโดยธนาคาร เพื่อประกันการเปิดให้บริการรถไฟความเร็วสูง

ประเด็นที่ 2 กำหนดการชำระค่าสิทธิ ARL : เพิ่มหนังสือค้ำประกันจากธนาคารเพื่อประกันว่าจะได้ค่าสิทธิ ARL

ประเด็นที่ 3 การชำระส่วนแบ่งผลประโยชน์ตอบแทนเพิ่มเติม : เพื่อให้เอกชนไม่ได้ประโยชน์เกินสมควร

ประเด็นที่ 4 เงื่อนไขการเริ่มต้นโครงการ (Notice to Proceed – NTP) : หลังแก้ปัญหา โครงการสามารถเริ่มก่อสร้างได้ทันที โดยเอกชนตกลงสละเงื่อนไขบังคับก่อนเรื่องการได้รับบัตร BOI

ประเด็นที่ 5 การป้องกันปัญหาที่อาจเกิดจากเหตุการณ์กระทบรุนแรงต่อสถานะการเงินในอนาคต : เพิ่มข้อสัญญารองรับเหตุรุนแรงทางการเงิน

พร้อมให้ สกพอ. เสนอ ครม. พิจารณาทบทวนมติ ครม. 27 มี.ค. 2561 บนพื้นฐานกฎหมายและระเบียบที่รัฐไม่เสียประโยชน์ เพื่อให้ รฟท. และ สกพอ. ดำเนินการแก้ไขสัญญาตาม EEC Track ข้อ 21

8 ม.ค. 2568 — มติ กพอ. 1/68 (สกพอ. มีหนังสือแจ้ง 17 ม.ค. 2568) กพอ. รับทราบว่าการแก้ปัญหาอยู่บนพื้นฐาน PPP มีวัตถุประสงค์ให้โครงการเดินหน้าต่อได้ อันเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนา EEC และประเทศ โดยรัฐไม่เสียประโยชน์และเอกชนไม่ได้ประโยชน์เกินสมควร การปรับเงื่อนไขเรื่องวิธีชำระเงินและกำหนดรับค่าสิทธิ ARL จะทำให้รัฐชำระเงินร่วมลงทุนน้อยลง เพราะประหยัดดอกเบี้ยจากการชำระเร็วขึ้น

ระยะที่ 4 : ตั้งคณะทำงานและตรวจร่างสัญญา (2568)

21 ม.ค. 2568 — คำสั่งที่ ก.45/2568 รฟท. แต่งตั้งคณะทำงานเพื่อแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนโครงการฯ มีหน้าที่พิจารณาดำเนินการแก้ไขสัญญาตามมติ กพอ. ครั้งที่ 4/67 และ 1/68 รวมถึงปฏิบัติตามประกาศ EEC Track และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

30 เม.ย. 2568 — รฟท. ทำหนังสือถึง อส. เมื่อเจรจาจนได้ข้อยุติ รฟท. ส่งหนังสือขอความอนุเคราะห์ให้สำนักงานอัยการสูงสุด (อส.) ตรวจร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติม ตามหลักการที่ กพอ. เห็นชอบ ก่อนเสนอ กพอ. ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ ต่อไป

15 ส.ค. 2568 — อส. ทำหนังสือถึง รฟท. อส. ตรวจร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมเสร็จ พร้อมข้อสังเกต 18 ข้อ โดยสาระสำคัญคือ การแก้ไขเรื่องวิธีชำระเงิน PIC และการชำระค่าสิทธิ ARL ถือเป็นการแก้หลักการด้านการเงิน จึงควรเสนอ ครม. พิจารณาทบทวนมติ ครม. 27 มี.ค. 2561

ระยะที่ 5 : เร่งหารือระดับนโยบาย (ปลายปี 2568)

3 พ.ย. 2568 — มติ กพอ. 5/68 รับทราบความคืบหน้า และมอบหมายนายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรีในฐานะประธาน กพอ. และนายจุฬา สุขมานพ เลขาธิการ กพอ. ในฐานะกรรมการและเลขานุการ เป็นผู้แทน กพอ. หารือร่วมกับ รฟท. อส. และเอกชนคู่สัญญา เพื่อเร่งแก้ปัญหาความล่าช้า

10 พ.ย. 2568 — คณะทำงานเจรจา ที่ประชุมคณะทำงาน 3 ฝ่าย พิจารณาข้อสังเกตของ อส. เสร็จเรียบร้อย พร้อมให้เอกชนทำหนังสือชี้แจงประเด็นให้ชัดเจน เพื่อให้ รฟท. ดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องต่อไป

14 พ.ย. 2568 — การประชุม 5 ฝ่าย ประกอบด้วยรองนายกฯ ประธาน กพอ., เลขาธิการ กพอ., ผู้แทน รฟท. (นายอนันต์ โพธิ์นิ่มแดง), ผู้แทน อส. (นายพิเศษ เสตเสถียร) และผู้แทนเอกชนคู่สัญญา (นายสฤษดิ์ จินตสิทธิ์) ที่ประชุมเห็นว่า การแก้สัญญาส่วนวิธีชำระเงิน PIC และกำหนดชำระค่าสิทธิ ARL เป็นการแก้หลักการด้านการเงินที่กระทบมติ ครม. 27 มี.ค. 2561 และการงบประมาณตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ มาตรา 27 จึงควรเสนอ ครม. ทบทวนมติเดิม และอนุมัติการเปลี่ยนแปลงที่มีผลต่อการคลัง

ระยะที่ 6 : เข้าสู่ปี 2569 — เจรจาเข้มข้นก่อนถึงทางแยก

24 ธ.ค. 2568 — สกพอ. ถึงรองนายกฯ สกพอ. เห็นพ้องกับคณะกรรมการบริหาร เสนอให้ รฟท. เจรจากับเอกชนให้ได้ข้อยุติ และส่งเรื่องให้ อส. ทบทวนประเด็นที่ยังไม่ยุติก่อน เพื่อไม่ให้การแก้ปัญหาล่าช้าและกระทบโครงการอื่น

7 ม.ค. 2569 — รองนายกฯ เห็นชอบ นายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรี เห็นชอบแนวทางตามความเห็น สกพอ. แจ้งให้ รฟท. เร่งเจรจากับเอกชนให้ได้ข้อยุติ และส่งร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมให้ อส. พิจารณาอีกครั้ง ควบคู่กับกระบวนการเสนอขอทบทวนมติ ครม.

7 พ.ค. 2569 — อส. ถึง รฟท. อส. ทบทวนร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติม เห็นชอบตามที่ รฟท. เสนอ พร้อมกำชับให้ รฟท. กำกับดูแลและบริหารสัญญาให้เป็นไปตามข้อกำหนดของสัญญาและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

7 พ.ค. 2569 — สกพอ. ถึง รฟท. เสนอแนวทางเลือกในการแก้ปัญหา โดยมุ่งแก้ข้อจำกัดการจัดหาแหล่งเงินทุน ได้แก่ (1) ให้เอกชนคู่สัญญาเพิ่มทุน และ (2) ปรับลดขอบเขตงานโครงสร้างพื้นฐาน

8 พ.ค. 2569 — คนร. เจรจา คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจรับทราบตามนโยบายของกระทรวงคมนาคม รวมถึงความคืบหน้าการแก้ปัญหา และมอบหมายฝ่ายเลขาฯ แจ้งผลการพิจารณาของ อส. ต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งหารือแนวทางปรับลดงานโครงการโยธาร่วมไทย-จีน (สัญญา 4-1)

19 พ.ค. 2569 — เอกชน ถึง รฟท. เอกชนแจ้งว่าโครงการประสบปัญหาต่อเนื่อง ตั้งแต่โควิด-19, สงครามรัสเซีย–ยูเครน, การส่งมอบพื้นที่ล่าช้า, ปัญหาการได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุน และต้นทุนก่อสร้างที่เพิ่มขึ้น จึงขอหารือร่วมกับ รฟท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อหาทางออกที่เหมาะสมภายใต้กรอบนโยบายรัฐบาล

22 มิ.ย. 2569 — เอกชน ถึง รฟท. เอกชนยืนยันเจตนารมณ์ร่วมกับ รฟท. ในการแก้ปัญหาภายใต้กรอบข้อ 6.2 ประกอบกับข้อ 39.2 ของสัญญาฯ พร้อมหารือแนวทางร่วมกันเพื่อประโยชน์สาธารณะและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญา

24 มิ.ย. 2569 — เจรจาร่วม 3 ฝ่าย ที่ประชุม รฟท. สกพอ. และเอกชนคู่สัญญา พิจารณาแนวทางแก้ปัญหาภายใต้กรอบสัญญาร่วมลงทุนและกรอบกฎหมาย สรุปเป็น 4 แนวทาง ได้แก่

แนวทางที่ 1 แก้ไขสัญญาตามมติ กพอ. 4/67 และ 1/68

แนวทางที่ 2 ภาครัฐสนับสนุนการจัดหาแหล่งเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ (Soft Loan) และเปิดโอกาสให้เอกชนเพิ่มทุน

แนวทางที่ 3 ปรับลดขอบเขตงานโครงสร้างพื้นฐานบางส่วน เช่น ตัดงานโยธาช่วงพญาไท–ดอนเมือง ให้ รฟท. ดำเนินการเอง และแบ่งช่วงการก่อสร้าง (phasing) ช่วงสุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา

แนวทางที่ 4 หากคู่สัญญาทั้ง 2 ฝ่ายตกลงกันไม่ได้ ให้สัญญาร่วมลงทุนสิ้นสุดลง โดยอาศัยข้อกำหนดในสัญญาข้อ 6.2 หรือ 30.2 หรือข้อกฎหมาย เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

ระยะที่ 7 : จุดพลิก — เอกชนขอใช้สิทธิ์เลิกสัญญา (ก.ค. 2569)

6 ก.ค. 2569 — เอกชนยื่นเลิกสัญญา บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด ยื่นหนังสือต่อ รฟท. ขอใช้สิทธิ์เลิกสัญญาตามข้อ 6.2 ด้วยเหตุไม่สามารถออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงาน (NTP) ได้ สาเหตุสำคัญมาจากเอกชนยังไม่ได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุนจาก BOI ซึ่งเอกชนระบุว่า หากเดินหน้าต่อโดยไม่มี BOI จะกระทบต่อการจัดหาเงินกู้ จึงยื่นเงื่อนไขขอแก้สัญญาก่อน แต่เมื่อตกลงกันไม่ได้ตามกำหนดเวลา จึงนำมาสู่การขอใช้สิทธิ์เลิกสัญญา

9 ก.ค. 2569 — บอร์ด รฟท. รับทราบ ที่ประชุมคณะกรรมการ (บอร์ด) รฟท. โดยนายอนันต์ โพธิ์นิ่มแดง ผู้ว่าการ รฟท. รายงานให้บอร์ดรับทราบข้อสรุป 4 แนวทาง หลังหารือ 3 ฝ่ายร่วมกับ EEC และเอกชนคู่สัญญา พร้อมสรุปว่าแนวทางที่เป็นไปได้มี 2 แนวทาง คือ

แนวทางที่ 1 แก้ไขสัญญาตามหลักการเดิม เป็นการดำเนินงานตามมติ กพอ. และมติ ครม. เดิม เพื่อแก้ไขหลักการของสัญญา เพราะปัจจุบัน รฟท. ได้ร่างสัญญาจากทางอัยการสูงสุดเรียบร้อยแล้ว และเอกชนคู่สัญญา (กลุ่ม CP) ได้ยอมรับข้อสังเกตของอัยการทั้ง 18 ข้อแล้วเช่นกัน ซึ่งกระบวนการปัจจุบันเหลือเพียงการนำเสนอต่อ กพอ. และ ครม. เพื่อพิจารณาทบทวนมติเดิม ก่อนอนุมัติร่างสัญญาใหม่ ซึ่งเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีโดยตรง หากแนวทางนี้ผ่านโครงการจะสามารถเดินหน้าก่อสร้างต่อไปได้ทันที

แนวทางที่ 2 การสิ้นสุดสัญญา หากแนวทางที่ 1 ติดอุปสรรคหรือไม่สามารถผ่านความเห็นชอบเชิงนโยบายได้ จะเข้าสู่กระบวนการสิ้นสุดสัญญา ซึ่งทางเอกชนคู่สัญญาได้ส่งหนังสือแสดงความประสงค์ขอเจรจาเพื่อสิ้นสุดสัญญาเข้ามายัง รฟท. แล้วเมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2569 ส่วนรายละเอียดเงื่อนไขการบอกเลิกสัญญา (ข้อกฎหมาย)

เงื่อนไขการเลิก/สิ้นสุดสัญญา 3 ข้อหลัก

ข้อ 1 — ครบอายุสัมปทาน เมื่อครบระยะเวลาของโครงการฯ ตามอายุสัญญาสัมปทาน 50 ปี

ข้อ 2 — เลิกสัญญาตามข้อ 6.2 มีเงื่อนไข 3 ประการ คือ การส่งมอบพื้นที่ของโครงการ, การส่งมอบพื้นที่สนับสนุนบริการของโครงการ และการรับบัตรส่งเสริมการลงทุนของเอกชน ไม่สำเร็จครบถ้วนภายในวันที่กำหนด และคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายตกลงกันไม่ได้ (ซึ่งเป็นข้อที่เอกชนใช้อ้างในการขอเลิกสัญญาครั้งนี้)

ข้อ 3 — เลิกสัญญาตามข้อ 30.2 ครอบคลุมเหตุจาก 2 ฝ่าย ได้แก่

ฝ่ายเอกชน : เหตุจากความผิดพลาดของเอกชน, ถูกศาลสั่งฟื้นฟูกิจการหรือล้มละลาย, ไม่สามารถระดมทุนได้ หรือผู้สนับสนุนทางการเงินสละสิทธิโครงการ

ฝ่าย รฟท. : เหตุจากความผิดพลาดของ รฟท. รวมถึงไม่สามารถส่งมอบพื้นที่โครงการเกี่ยวกับรถไฟในส่วนที่เหลือ จนกระทบร้ายแรงอย่างมีนัยสำคัญต่อสิทธิของเอกชนในการปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาและการให้บริการเดินรถ

จากวันอนุมัติสู่วันที่เอกชนขอเลิกสัญญา มหากาพย์ไฮสปีด 3 สนามบินสะท้อนความท้าทายของโครงการร่วมทุน PPP ขนาดใหญ่ ที่แม้ผ่านการเจรจาและปรับแก้สัญญามานับไม่ถ้วน แต่ยังติดกับดักเงื่อนไขบัตร BOI และการออก NTP ที่ตกลงกันไม่ได้ บทสรุปสุดท้ายของโครงการ 2.24 แสนล้านจึงยังเป็นคำถามที่รอคำตอบจากทั้งภาครัฐและกลุ่มซีพี.