ปัญหาเศรษฐกิจของไทย “กับดักรายได้ปานกลาง”หรือ “การพัฒนาอุตสาหกรรมแบบพึ่งพา” ตอนที่ 2

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ในบทความชื่อ “ประเทศไทยกับมายาคติกับดักรายได้ปานกลาง” (Thailand and the Myth of Middle-Income Trap) Pietro Masina นักวิชาการด้านการพัฒนา และประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มหาวิทยาลันเนเปิ้ล อิตาลี เขียนถึงจุดอ่อน ของความคิด “กับดักรายได้ปานกลาง” ที่จะนำมาใช้อธิบายปัญหาเศรษฐกิจของไทย ที่เมื่อเร็วๆนี้ หนังสือพิมพ์ Financial Times เรียกว่า “คนป่วยแห่งเอเชีย”

แนวคิดกับดักรายได้ฯมองการพัฒนาของประเทศที่ตามหลังว่า การบูรณาการกับเศรษฐกิจโลก กับการยกระดับทางเทคโนโลยี จะเป็นไปอย่างราบรื่น การยกระดับห่วงโซ่คุณค่าให้สูงขึ้น เป็นกระบวนที่เกิดขึ้นตามปกติ เช่นเดียวกับการเรียนรู้ การสะสมทักษะความสามารถ และการสร้างนวัตกรรม จุดอ่อนของแนวคิดกับดักรายได้ฯคือ มองข้ามเครือข่ายการผลิตในปัจจุบัน ที่มีการจัดลำดับชั้นของคุณค่าการผลิต ความรู้ในกระบวนการผลิตในห่วงโซ่คุณค่า จึงไม่ได้กระจายอย่างอัตโนมัติ

ดังนั้น คำถามสำคัญต่อปัญหาเศรษฐกิจไทย ไม่ใช่เรื่องที่ว่า ทำไมไทยล้มเหลวที่จะก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลาง แต่เป็นคำถามที่ว่า ทำไมโมเดลการพัฒนาของไทย สร้างการเติบโตให้เกิดขึ้น แต่ปราศจาก “การลดช่องว่างทางรายได้” หรือ “เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันด้านรายได้กับชาติพัฒนาแล้ว” (convergence)

เส้นทางพัฒนาที่เป็นจริงของไทย

Thailand and the Myth of Middle-Income Trap กล่าวว่า ช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ประเทศไทยถูกวาดภาพเป็น หนึ่งในเรื่องราวความสำเร็จ ในการพัฒนาที่ยิ่งใหญ่ของเอเชีย ช่วงกลางทศวรรษ 1980-กลางทศวรรษ 1990 ไทยอยู่ในสถานการณ์ของการเติบโตที่รวดเร็ว ที่เกิดจากการผลิตเพื่อส่งออก การหลั่งไหลเข้ามาของการลงทุนต่างประเทศ การบูรณาการการผลิต ที่ลึกมากขึ้นการเครือข่ายการผลิตของเอเชีย ที่มีศูนย์กลางที่ญี่ปุ่น ต่อมาที่จีน การจ้างงานภาคอุตสาหกรรมขยายตัวรวดเร็ว และความยากจนลดน้อยลง

ในช่วงที่การเติบโตพุ่งขึ้นถึงจุดสูงสุด เส้นทางการเติบโตของไทยก็แตกต่างจากเอเชียตะวันออก ที่เป็นประเทศพัฒนาที่ตามหลัง (late developer) เช่นเดียวกัน เกาหลีใต้และไต้หวันรวมเอาการส่งออก เข้ากับนโยบายอุตสาหกรรมที่นำโดยรัฐ ที่จะสร้างบริษัทผู้ผลิตในประเทศ ส่งเสริมการเรียนรู้ทางเทคโนโลยี และการเคลื่อนย้ายสู่การผลิตที่ซับซ้อนมากขึ้น ตรงกันข้ามกับไทย ที่อิงอาศัยอย่างมากกับบริษัทต่างชาติ ให้เป็นจักรกลสำคัญของการพัฒนาอุตสาหกรรม การประกอบการผลิตมีการขยายตัว แต่ความสามารถทางเทคโนโลยีภายในประเทศเติบโตช้า

วิกฤติการเงินเอเชีย 1997-98 คือสิ่งที่เป็นจุดเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ การเติบโตของไทยฟื้นตัวขึ้น แต่ไม่เคยกลับมาในระดับ มีพลังพลวัตเหมือนช่วงก่อนหน้าเกิดวิกฤติ การเติบโตของผลิตภาพชะลอตัวลง โครงสร้างอุตสาหกรรมของไทยถูกยึดติดลึกเข้าไปอีกกับกิจกรรมที่เป็นแบบประกอบการผลิต (assembly-based activities) ภายในห่วงโซ่คุณค่าของภูมิภาค

ที่สำคัญ ประเทศไทยล้มเหลวที่จะเป็นอันหนึ่งอันเดียว ในระดับรายได้ของประเทศเอเชียเหนือ ที่เป็นประเทศพัฒนาตามหลังเหมือนกัน เมื่อเปรียบเทียบในช่วงเวลาแบบเดียวกันในเส้นทางการพัฒนา เกาหลีใต้และไต้หวันสามารถลดช่องว่างรายได้อย่างรวดเร็วกับประเทศอุตสาหกรรมพัฒนาแล้ว

แต่ไทยไม่ได้เป็นเช่นนี้ สิ่งนี้ไม่ใช่การตกต่ำที่เกิดขึ้นตามวัฏจักรเศรษฐกิจ แต่เป็นการไล่ตามที่หยุดชะงัก เศรษฐกิจไทยยังคงเติบโต แต่เป็นการเติบโตที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลง (transforming)

อุตสาหกรรมการผลิตยังอยู่ที่ภาคส่วนการประกอบรถยนต์ สินค้าอิเล็กทรอนิกส์ และเกษตรแปรรูป ที่บริษัทภายในมีฐานะรอง ส่วนงานที่มีมูลค่าสูงถูกควบคุมโดยบริษัทต่างชาติ กิจกรรมด้านการวิจัยและพัฒนามีอย่างจำกัด การพัฒนาเทคโนโลยีของภายในประเทศยังขาดแคลน

เส้นทางการพัฒนาเป็นจริงแบบนี้ ไม่สอดคล้องกับแนวคิดที่ว่า ไทยได้เดินทางมาถึงจุดที่เป็นเพดานของขั้นตอนการพัฒนาแล้ว แต่สภาพที่เป็นจริง ไทยยังมาไม่ถึงจุดต้องมีเทคโนโลยีใหม่ เพราะธุรกรรมเศรษฐกิจยังอยู่ต่ำมากจากระดับดังกล่าว

ดังนั้น ปริศนาแท้จริงไม่ได้อยู่ที่ว่า ทำไมไทยไม่สามารถก้าวกระโดดทางนวัตกรรม แต่คือคำถามที่ว่า จากการพัฒนาอุตสาหกรรมมาหลายทศวรรษ ทำไมไทยไม่สามารถสร้างความสามารถในการผลิตของตัวเองอย่างเข้มแข็ง

จุดอ่อนของการพัฒนาแบบพึ่งพา

บทความกล่าวว่า การเข้าใจที่ดีที่สุดของเส้นทางการพัฒนาของไทย ไม่ใช่ความล้มเหลวของการก้าวสูงขึ้น ในขั้นตอนการพัฒนาของทุนนิยม แต่เป็นตัวอย่างของกรณีการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบพึ่งพา (dependent industrialization) การพัฒนาอุตสาหกรรมเกิดขึ้น ความสามารถในการประกอบการผลิตขยายตัว มีการกระจายการส่งออก การจ้างงานเกิดขึ้นหลายล้านงาน แต่รูปแบบการพัฒนาอุตสาหกรรมที่เกิดขึ้น มีความหมายสำคัญ

นับจากเริ่มต้น การบูรณาการกับเศรษฐกิจโลกของไทย เกิดขึ้นจากการดึงการลงทุนต่างประเทศ มากกว่าการสร้างกลุ่มอุตสาหกรรมในประเทศที่เข้มแข็งขึ้นมา เพื่อแข่งขันในตลาดโลก ลักษณะบูรณาการดังกล่าว กำหนดกระบวนการเรียนรู้ทางเทคโนโลยี การลงทุนต่างประเทศไม่ได้ทำให้เกิดการถ่ายโอนเทคโนโลยีอัตโนมัติ การออกแบบ การวิจัย และวิศวกรรมระดับสูง ยังอยู่ที่สำนักงานใหญ่ หรือแหล่งที่ตั้งทางยุทธศาสตร์ ส่วนบริษัทเครือข่ายในท้องถิ่น ทำหน้าที่ประกอบการผลิต การทดสอบผลิตภัณฑ์ และการผลิตที่เป็นแบบมาตรฐานแล้ว

การพัฒนาของไทยสอดคล้องกับกระบวนการดังกล่าว ระยะเวลาหลายสิบปีของการเติบโตด้านอุตสาหกรรมการผลิต ไม่ได้ทำให้บริษัทในประเทศมีอำนาจควบคุมตราสินค้า เทคโนโลยี หรือเครือข่ายการจำหน่ายในตลาดโลก การยกระดับห่วงโซ่คุณค่ามีการเพิ่มขึ้นแบบปกติ

บริษัทท้องถิ่นมีการเรียนรู้การผลิตตามมาตรฐานคุณภาพ และส่งมอบการผลิตทันเวลา แต่ไม่ถูกกำหนดให้มีความสามารถในการออกแบบ การพัฒนาเทคโนโลยี และการควบคุมตลาด การยกระดับห่วงโซ่คุณค่าเน้นที่การปรับปรุงกระบวนการผลิต มากกว่าการเปลี่ยนการทำหน้าที่ในขั้นตอนการผลิต

เปรียบเทียบกับเกาหลีใต้กับไต้หวัน ประเทศไทยไม่ได้ใช้นโยบายควบคุมทิศทางเงินทุน การประสานการลงทุน หรือกำหนดให้มีการถ่ายโอนเทคโนโลยี ไทยมีนโยบายอุตสาหกรรม แต่เป็นแบบกระจัดกระจาย และขึ้นกับเป้าหมายการรักษาบรรยากาศการลงทุน สำหรับนักลงทุนต่างประเทศ รัฐให้ความสำคัญกับการเปิดการลงทุนและเสถียรภาพระดับกว้าง สิ่งนี้คือสาระสำคัญของของการพัฒนาแบบพึ่งพา มีการเติบโตเกิดขึ้น แต่ไม่ใช่การลดช่องว่างทางรายได้กับชาติพัฒนาแล้ว

บทความยังกล่าวว่า วิกฤติทางการเมืองของไทยยังเป็นวิกฤติของการพัฒนาด้วย การเติบโตรวดเร็วในปลายศตวรรษ 20 เป็นแหล่งที่มาของความชอบธรรม การที่คนทั่วไปเลื่อนฐานะทางสังคมอย่างรวดเร็ว ช่วยชดเชยปัญหาความเหลื่อมล้ำ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองแบบจำกัด วิกฤติการเงินเอเชียทำลายสภาพดังกล่าว เพราะสะท้อนจุดอ่อนของโมเดลการพัฒนา แม้จะมีการฟื้นตัว แต่ความเชื่อที่ว่า การเติบโตเกิดขึ้นแบบไม่หยุดหย่อนนั้น ก็ไม่กลับคืนมาอีกแล้ว

การปรากฏตัวของเวียดนามคู่แข่ง

Pietro Masina ผู้เขียนบทความกล่าวถึงเวียดนามว่า คือประเทศคู่แข่งต่อฐานะของไทยภายในระบบเครือข่ายการผลิตของภูมิภาค สิบปีที่ผ่านมา ไทยเผชิญการแข่งขันจากเวียดนามในเรื่องการลงทุนต่างประเทศ และการจ้างงานด้านการประกอบการผลิต เช่น อิเล็กทรอนิกส์ สิ่งทอ รองเท้า และเพิ่มขึ้นในอุตสาหกรรมรถยนต์และเครื่องจักรกล

เวียดนามเสนอปัจจัยต่างๆ เช่น ค่าแรงถูก แรงงานในวัยหนุ่มสาว และการส่งเสริมการลงทุน สำหรับบริษัทข้ามชาติที่ทำอุตสาหกรรมอ่อนไหวต่อต้นทุน ความได้เปรียบในปัจจัยเหล่านี้ มีความสำคัญ เพราะเหตุนี้ ไทยไม่ได้แข่งขันกับประเทศรายได้ต่ำ แต่แข่งกับประเทศที่นักลงทุนเห็นว่า เป็นแหล่งที่น่าลงทุนมากกว่า ในการประกอบการผลิตขนาดใหญ่ที่ใช้แรงงานเข้มข้น จุดอ่อนของไทยไม่ได้มาจากค่าแพงสูงขึ้น แต่ฐานการผลิตที่เป็นอยู่ เป็นสิ่งที่ทดแทนได้จากที่อื่น

การหลุดพ้นกับดักฯต้องการอะไร

บทความกล่าวว่า หากปัญหาของไทยไม่ใช่กับดักรายได้ปานกลาง แต่เป็นกับดักการพัฒนาแบบพึ่งพา การหลุดพ้นออกมาไม่ใช่แค่การปรับปรุงการศึกษา หรือปรับปรุงทรัพย์สินทางปัญญา แต่คือการสร้างความสามารถในการผลิตที่เริ่มต้นจากภายใน สิ่งที่ต้องการคือ “นโยบายอุตสาหกรรม” ที่มากกว่าการส่งเสริมการลงทุน

ประเทศไทยจำเป็นต้องระบุภาคการผลิตทางยุทธศาสตร์ ประสานงานการลงทุนในระยะยาว และสนับสนุนอย่างจริงจัง ให้บริษัทภายในมีความสามารถทางเทคโนโลยี ใช้นโยบายการสนับสนุนแบบพุ่งเป้า มีบทลงโทษในเรื่องผลงาน และเพิกถอนการปกป้องแก่บริษัท ที่ล้มเหลวในการยกระดับคุณค่าการผลิต

ยุทธศาสตร์การพัฒนา ที่มุ่งการยกระดับคุณค่าการผลิตจากภายในประเทศ ต้องอาศัยการจ้างงานที่มั่นคง การสร้างทักษะ และการลงทุนระยะยาวด้าน “ทุนมนุษย์” สุดท้าย การหลุดพ้นกับดักฯ จะต้องละทิ้งภาพลวงตาที่ว่า การไล่ตามความแตกต่างทางรายได้ เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ

ผู้เขียนสรุปว่า คำถามสำคัญไม่ใช่คำถามที่ว่า ไทยสามารถหลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลางได้หรือไม่ แต่เป็นคำถามที่ว่า ไทยยินดีและสามารถเผชิญปัญหาเศรษฐกิจการเมือง ที่มาจากการพัฒนาของตัวเองหรือได้ไม่

เอกสารประกอบ

Thailand and the Myth of the Middle-Income Trap, Pietro Masina, 13FEB26, substack.com