อรรถสิทธิ์ พานแก้ว : แก้ปัญหาสวมสิทธิถิ่นกำเนิด มากกว่า ‘ปรับ’ คือ ต้อง ‘รื้อและคิดใหม่’

อรรถสิทธิ์ พานแก้ว : แก้ปัญหาสวมสิทธิถิ่นกำเนิด มากกว่า ‘ปรับ’ คือ ต้อง ‘รื้อและคิดใหม่’

กว่าขวบเดือนที่รัฐบาลไทยนำโดยคณะทำงานนโยบายการค้าสหรัฐฯและรัฐมนตรีกระทรวงที่เกี่ยวข้องมีการติดตามและเสนอท่าทีในการเจรจาเพื่อรับมือการเปลี่ยนแปลงของระเบียบโลกยุคใหม่ที่นำโดยสหรัฐอเมริกาในครั้งนี้

ความขึ้นๆ ลงๆ ของนโยบายทางการค้าและการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา สร้างความผันผวนให้กับหลายประเทศทั่วโลกที่จะต้องเดินทางไปเจรจาการค้าและปรับท่าที่ของตัวเองเพื่อให้สอดรับกับท่าทีของอเมริกา หากดูแล้วสถานการณ์เช่นนี้บีบให้ประเทศขนาดกลาง ขนาดเล็ก ต้องทำประดุจเหมือนการถวายจิ้มก้องในอดีต อย่างไรก็อย่างนั้น

เมื่อเทียบดูท่าทีของรัฐบาลไทยที่ได้ผลิตชุดแนวทางออกมาเบื้องต้นแล้วนั้นว่าจะดำเนินการในแนวทาง 5 เรื่องด้วยกัน คือ การพิจารณานำเข้าสินค้าจากสหรัฐฯ (มากขึ้น) โดยพิจารณาไปแนวทางของกลุ่มสินค้าเกษตรอย่างข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ตลอดจนกลุ่มสินค้าเชื้อเพลิงต่างๆ

ขณะเดียวกันก็จะพิจารณาในการผ่อนคลายมาตรการทางด้านภาษีและไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Barrier) การเป็นพันธมิตรและหุ้นส่วนเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมที่ไทยและสหรัฐมีความได้เปรียบในการแข่งขัน เช่น อุตสาหกรรมเกษตร-อาหาร และเทคโนโลยี ตลอดถึงการพิจารณาเพิ่มการลงทุนของไทยในสหรัฐฯ การแก้ไขปัญหาการสวมสิทธิโดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องถิ่นกำเนิดสินค้า

มาถึงบทความนี้ผมจะขอขยายความในประเด็นการแก้ไขปัญหาการสวมสิทธิถิ่นกำเนิดสินค้า ที่เรียกกันเฉพาะว่า สิ่งที่ออกรับรองถิ่นกำเนิดว่าเป็น Made in Thailand แท้จริงแล้วอาจไม่ได้เป็นการผลิตในประเทศอย่างที่คิด แต่เป็นสินค้าที่เข้ามาเพื่อใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีและการส่งออก โดยปัจจุบันมีลักษณะปัญหาอยู่ 3 ลักษณะ คือ

1.การสวมสิทธิเพื่อหลีกหนีการตอบโต้มาตรการทางการค้าทั้งการทุ่มตลาดและการอุดหนุน (Anti -Circumvention หรือ AC)

ประเภทนี้จะเห็นได้ในกลุ่มสินค้าประเภทเหล็ก อะลูมิเนียม ที่เกิดปัญหาการหลีกหนี หลบเลี่ยง มาตรการทางการค้าอยู่บ่อยครั้ง ยกตัวอย่างเช่น เมื่อมีการดำเนินการตอบโต้การทุ่มตลาด มีการเรียกเก็บอากรกับกลุ่มสินค้าเหล็กในพิกัดภาษีศุลกากรที่จัดแบ่งไว้ทางการค้า ปรากฏว่า ผู้ผลิตหรือผู้ส่งออก มีการเปลี่ยนสภาพของสินค้าเพียงเล็กน้อย เช่น การเติมสารโบรอนหรือเจือสารหรือธาตุอื่นๆ เพื่อให้พิกัดศุลกากร ที่เคยเรียกเก็บอากรการทุ่มตลาดนั้นเปลี่ยนไป ทำให้การส่งออกและการดำเนินการเพื่อพิสูจน์ เปิดไต่สวน และการดำเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องจำต้องอาศัยระยะเวลาพอสมควร

อนึ่ง ปัจจุบัน การพิจารณาสำหรับการตอบโต้การหลบเลี่ยงมาตราการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti -Circumvention หรือ AC) มีการพิจารณาเป็นรายกรณี รายบริษัทไป ไม่สามารถตอบโต้หรือเรียกเก็บอากรเป็นรายประเทศสำหรับกลุ่มสินค้าที่โดนมาตรการตอบโต้การอุดหนุนหรือทุ่มตลาดได้ (countervailing Measures /Anti-Dumping)

ซึ่งกระบวนการดังกล่าวทั้งการยื่นคำขอ การพิจารณาไต่สวนเฉพาะบริษัทที่ถูกกล่าวหา กินระยะเวลาอยู่มาก บางรายกว่า 9 เดือนก็มีให้เห็นมาแล้ว ฉะนั้นแล้วกว่าจะโดนตอบโต้กลับในการใช้กฎหมายสำหรับกรณี AC สินค้าที่ทะลักเข้ามาในระหว่างยังไม่ได้ใช้มาตรการจึงก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจและการส่งออกอย่างมาก

ยิ่งการดำเนินการโดยการแยกพิจารณาเฉพาะบริษัทที่ถูกกล่าวหาแล้ว ยิ่งเป็นช่องว่างให้เกิดการหลบเลี่ยงเปลี่ยนบริษัท เช่น การเปลี่ยนแปลงคณะกรรมการ เปลี่ยนแปลงชื่อบริษัท จดจัดตั้งบริษัทใหม่เพื่อดำเนินการแทนในลักษณะเดียวกัน และต้องนำเข้ามาพิจารณาไต่สวน เริ่มต้นระยะเวลานับหนึ่งใหม่อีกครั้ง เรื่องนี้จึงเป็นเรื่องที่ท้าทายยิ่งสำหรับการดำเนินกระบวนการทางกฎหมายเพื่อให้สอดรับกับรูปแบบการค้า พฤติกรรมของผู้ผลิตและผู้ส่งออก ที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน

ซึ่งนี่ยังไม่รวมถึงการอุดหนุนในรูปแบบใหม่ที่จะท้าทายสำหรับการส่งออกในประเทศที่ประเทศขาเข้าจะพิจารณาอีก คือ การกระทำที่เข้าข่ายที่สหรัฐฯ ใช้คำว่า transnational subsidy ขณะที่ Eu ใช้คำว่า Cross-border subsidy ซึ่งเป็นการอุดหนุนข้ามพรมแดน ที่ประเทศที่สามผู้อุดหนุน อุดหนุนข้ามแดน ให้กับนักลงทุนชาติตนที่มีการลงทุนในต่างประเทศให้ได้รับสิทธิทางด้านราคา ต้นทุน การจัดหาสินค้าที่ใช้ในการผลิตเพื่อให้สามารถแข่งขันได้

“ประเด็นดังกล่าวเป็นเรื่องที่ทางสหรัฐอเมริกาเองมีความกังวลอยู่เช่นเดียวกัน แต่ผมเองยังไม่เห็นการออกมาพูดถึงเรื่องนี้เท่าไหร่นักว่าจะแก้ไข และจัดการกันอย่างไรต่อไป”

ส่วนสำหรับประเทศไทยเองอีกมาตรการที่ยังไม่ได้ใช้และผมเสนอว่าอาจเป็นทางเลือกหนึ่งที่จำเป็นต้องใช้หากมีการนำเข้าของสินค้าที่ทะลักเข้ามาอย่างผิดกฎหมายและพบว่าอุตสาหกรรมภายในเสียหาย คณะกรรมการฯชุดที่เกี่ยวข้อง (ปัจจุบันใช้ชื่อว่า คณะกรรมการบริหารจัดการแก้ไขปัญหาสินค้าและธุรกิจต่างประเทศที่ฝ่าฝืนกฎหมาย) อาจพิจารณาเสนอใช้มาตรการปกป้องการนำเข้าสินค้าที่เพิ่มขึ้น (Safeguard Measure: SG) ตามความเหมาะสมซึ่งเป้นมาตรการที่ไม่แยกการปกป้องเพียงเฉพาะรายประเทศ แต่เน้นปกป้องอุตสาหกรรมที่เสียหาย โดยอาจจะใช้ชั่วคราวครั้งละไม่เกิน 200 วัน หรือทั่วไปไม่เกิน 4 ปี ก็อาจพิจารณาในการ Merge การทำงานระหว่างเพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้เช่นกัน

2.การผลิตในไทยมีกระบวนการผลิตอย่างน้อยและส่งออกไปยังต่างประเทศ

การผลิตเพื่อให้ได้ถิ่นกำเนินสินค้าโดยปกติแล้วก็จะมีสิ่งที่ยอมรับเป็นหลักสากลของกฎเกณฑ์การค้าสินค้าระหว่างประเทศ เราเรียกสิ่งนี้ว่า Rule of Origins หรือ ROOs ซึ่งมีหลักการพื้นฐานอยู่ 3 หลักการ

หลักการแรก คือ หลักการใช้วัตถุดิบในประเทศทั้งหมด เราเรียกว่า Wholly Obtain หรือ WO คือผลิตมาจากประเทศแบบแท้ๆ ดั้งเดิม ไม่มีการเปลี่ยนแปลงส่วนผสมอะไรเลย โดยหลักจะเป็นพวกสินค้าเกษตร เช่น ผลไม้ ยางพารา มันสำปะหลัง เป็นต้น

หลักการต่อมา หลักการใช้วัตุดิบในประเทศภาคีสมาชิก เช่น อาเซียน รวมตัวกัน แลกเปลี่ยนสินค้ากันเพื่อมาผลิตเป็นสินค้าขั้นสุดท้ายในประเทศใดประเทศหนึ่ง เขาเรียกสิ่งนี้ว่า Produced Entirely หรือ PE

หลักการที่สาม คือ เรื่องของการแปรสภาพในสาระสำคัญอย่างเพียงพอ (Substantial Transformation : ST ) คือเอาวัตถุดิบมาจากที่ไหนก็ได้เลยแล้วนำมาผลิตในประเทศใดประเทศหนึ่ง โดยมีเกณฑ์ย่อยที่มีการกำหนดในแต่ละกลุ่มสินค้ารายนั้นๆ จำแนกได้ 3 รูปแบบ คือ การเปลี่ยนพิกัดศุลกากร Change of Tariff Classifications หรือ CTC

การเปลี่ยนแปลงเฉพาะเกณฑ์ขบวนการผลิตที่เฉพาะจง (Specific Process : SP) ซึ่งพิจารณาจากกระบวนการผลิตส่วนใหญ่เป็นการเปลี่ยนแปลงในทางเคมี เช่น การทำให้บริสุทธิ์ การหลอมละลาย เป็นต้น

การปรับเปลี่ยนสัดส่วนมูลค่าการผลิตที่เพิ่มขึ้น (Regional Value Content : RVC) หมายถึงการผลิตโดยเปรียบเทียบมูลค่าสัดส่วนสินค้าที่ผลิตในประเทศและมูลค่าสัดส่วนสินค้าที่ไม่ได้ถิ่นกำเนิด โดยมากแล้วมักกำหนดว่าสินค้าต้องมีสัดส่วนมูลค่าการผลิตภายในประเทศ ไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 จึงจะได้ถิ่นกำเนิดประเทศนั้นไป แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นเงื่อนไขขึ้นอยู่กับสินค้าแต่ละรายการ โดยการคำนวนในความตกลงบางครั้งก็จะเป็นการคำนวณโดยมองไปที่ต้นทุนทั้งหมดที่เกิดขึ้นสำหรับผู้ส่งออกมองไปที่การขึ้นกระบวนการทั้งหมดในประเภท FOB การขนส่ง การบรรจุ ค่าแรง เป็นต้น

รวมเป็นเกณฑ์ในการคำนวณวัตถุดิบในประเทศ ซึ่งบางครั้งไม่ได้สะท้อนที่มาและต้นทุนของวัตถุดิบนั้นอย่างแท้จริง ซึ่งความตกลง EFTA ที่กระทรวงพาณิชย์เพิ่งลงนามไปเมื่อปลายเดือนมกราคมที่ผ่านมา ไม่ได้ใช้การคำนวณดังกล่าว แต่ใช้การคำนวณราคาหน้าโรงงาน Ex Works prices ซึ่งสามารถสะท้อนความเป็นจริงได้มากกว่า

“เนื่องจากบางครั้งการใช้ Terms แบบเดิม ผู้ส่งออกใช้การคำนวณแบบเติมสัดส่วนหนักไปที่ใดที่หนึ่งที่ไม่ใช่ตัวสินค้าโดยตรง อย่าง กล่องบรรจุ ค่าแรง ค่าขนส่ง แค่นี้ก็ทำให้ RVCเปลี่ยนไปแล้ว ซึ่งนี่เองก็เป็นรายละเอียดมากๆ อีกเช่นกัน”

3.กระบวนการออกหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้า (Certificate of Origins)

เรื่องนี้เป็นเรื่องร้อนแรงยอดฮิตที่ถูกพูดถึงจากกรณีสหรัฐอเมริกา เพราะหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดประเภททั่วไป (Non- preferential C/O) ซึ่งส่งไปรับรองสหรัฐอเมริการวมถึงประเทศอื่นๆ ที่ไม่ได้มีข้อตกลงทางภาษีโดยเฉพาะนั้น มีการกระจายอำนาจให้กับเอกชน 2 ราย อย่าง สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ให้สามารถออกหนังสือรับรองฯ โดยเหตุที่ต้องการอำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการ

ปัญหาคือ แต่ละที่ต่างมีกระบวนการออกฯ และกฎเกณฑ์ที่แตกต่างกันไป การรับรองว่า Origin from Thailand ดังกล่าวมีอยู่จริง จึงต้องกลับกลับมาอยู่ภายใต้ความดูแลของภาครัฐเพื่อต้องการสร้างความมั่นให้กับผู้นำเข้าว่ามีการควบคุมเรื่องการตรวจสอบถิ่นกำเนิดก่อนส่งออกสินค้าอย่างจริงจัง ซึ่งเวียดนามก็มีกระบวนการทำเรื่องลักษณะทำนองนี้เช่นเดียวกัน

ปัญหาของผมคือ เราจะใช้อะไรเป็นเกณฑ์ว่าสินค้านี้ผลิตจากประเทศไทยตามกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิด มีกฎระเบียบหรือกฎหมายอย่างจริงจังในแต่ละรายสินค้าหรือไม่ หรือเพียงแค่รับรองสินค้าฯ ที่ระบุในคำขอรับหนังสือรับรองฯ ให้ผ่านไปและจบไป แต่เพียงอย่างเดียวเพราะไม่ได้ใช้ลดหย่อนทางภาษีศุลกากรเหมือนกับหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าแบบพิเศษ (Preferential C/O)

“ความเชื่อมั่นในการคืนอำนาจกลับมายังภาครัฐอย่างที่เสนอมาในแง่การออกหนังสือรับรองฯ C/O ทั่วไป จึงยังไม่เพียงพอในทัศนะของผม”

ร้อยเรียงกันมาทั้งหมดนี้ คงอรรถาธิบายกันไม่ได้หมดถึงความสลับซับซ้อนในรายละเอียดของถิ่นกำเนิดสินค้า เพราะการค้าเปลี่ยนไป การกีดกันทางการค้ามากขึ้น กฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้าก็ปรับตาม แต่ถ้ารัฐบาลจะเอาจริงเอาจังเรื่องการสวมสิทธิ โดยมุ่งเน้นที่ประเด็นนี้

ผมมองว่าเป็นวิสัยทัศน์ที่ดี แต่ต้องทำต่อเนื่องในระยะยาว และสร้างความเชื่อมั่น เรียกความชัดเจนในกระบวนการต่างๆ ให้คืนกลับมา หากทำได้ก็จะเป็นผลดีต่อภาพลักษณ์การส่งออกของบ้านเรา ถือโอกาสเติมน้ำมัน ซ่อม รื้อเครื่องยนต์นี้สักที หลังจากที่มันทำงานหนักมานาน

อ่านข่าวต้นฉบับได้ที่ : อรรถสิทธิ์ พานแก้ว : แก้ปัญหาสวมสิทธิถิ่นกำเนิด มากกว่า ‘ปรับ’ คือ ต้อง ‘รื้อและคิดใหม่’

ติดตามข่าวล่าสุดได้ทุกวัน ที่นี่
– Website : https://www.matichon.co.th