เกษียร เตชะพีระ : ‘นายกฯ’ ในฐานะกุญแจไขเกลียวความสัมพันธ์ สถาบันกษัตริย์กับรัฐสภาประชาธิปไตย

เมื่อวันที่ 14 มิ.ย.2566 คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดงานเสวนาวิชาการในโอกาสครบรอบ 74 ปีการสถาปนาคณะรัฐศาตร์ โดยนำเสนอหัวข้อ ‘เกิดมาเป็นนายกฯ’ ซึ่งมีเกษียร เตชะพีระ อาจารย์ประจำสาขาการเมืองการปกครอง เป็นหนึ่งในวิทยากร

เกษียร เริ่มต้นด้วยการฉายโครงร่างการอภิปรายครั้งนี้ว่า จะเป็นการพูดถึงประวัติ รวมทั้งฐานะความสำคัญของตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของไทย

ข้อเสนอว่าด้วยการแต่งตั้งนายกฯ ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

แรกเริ่มเดิมที่ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยาม ไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาก่อน เพราะพระมหากษัตริย์ถือเป็นประมุขของรัฐ และเป็นทั้งประมุขฝ่ายบริหาร หรือเป็นนายกรัฐมนตรีด้วยตัวของพระองค์เอง

ตำแหน่งนายกรัฐมนนตรีเพิ่งมีการเสนออย่างเป็นทางการครั้งแรกในช่วงทศวรรษที่ 2460 ช่วงต้นรัชกาลที่ 7 และหากย้อนไปดูบันทึกของรัชกาลที่ 7 จะพบว่ามีความวิตกกังวลถึงระบบระเบียบการบริหารงานของเสนาบดีสภา (คล้ายกับคณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน)

โดยรัชกาลที่ 7 เห็นว่า เสนาบดีสภาแต่ละคน ต่างเน้นการรับผิดชอบต่อตัวองค์พระมหากษัตริย์ และมีความหมกหมุ่นสนใจอยู่กับกิจการในกระทรวงของตนเอง ฉะนั้นจึงไม่ค่อยเกิดการประสานงานกัน และไม่คำนึงถึงระบบระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม กล่าวคือ การบริหารราชการแผ่นดินโดยผ่านเสนาบดีสภา มีจุดอ่อน

รัชกาลที่ 7 ได้ปรึกษากับพระยากัลยาณไมตรี หรือ ดร.ฟรานซิส บี.แซร์ (Dr. Francis Bowes Sayre) ซึ่งเป็นอาจารย์นิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ จากมหาวิทยาฮาร์วาร์ด ซึ่งเวลานั้นเดินทางมาสยามเพื่อช่วยเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาไม่เสมอภาคหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 1 พระยากัลยาณไมตรีได้เสนอแนะว่า ควรมีตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แยกต่างหากออกไปจากองค์พระมหากษัตริย์ โดยมอบหมายงานด้านการบริหารจัดการให้กับนายกฯ เกษียรชี้ว่า พระยากัลยาณไมตรี ระบุถึงประโยชน์ของการมีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีว่ามี 4 ประเด็น คือ

1.ช่วยสงวนให้สถาบันกษัตริย์ เป็นอำนาจสำรองให้กับบ้านเมือง กล่าวคือ มีนายกฯ ไว้ทำงานบริหาร และให้สถาบันกษัตริย์เป็นอำนาจสำรอง ไว้เผื่อเจอนายกฯ ที่ทุจริต อำนาจสำรองจะสามารถปลดนายกฯ ได้อย่างสันติ ไม่ถึงกับต้องปฏิวัติจนเกิดความรุนแรงในบ้านเมือง

ประเด็นนี้ทำให้เกษียรนึกถึงเหตุการที่เพิ่งผ่านมาเมื่อไม่นานคือ กรณีที่กลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย เรียกร้องให้มีการถวายอำนาจคืนพระมหากษัตริย์ และให้เอาทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในเวลานั้นลงจากตำแหน่ง แล้วแต่งตั้งนายกฯ คนใหม่มาปฏิรูปการมเือง ซึ่งมีวิธีคิดที่คล้ายคลึงกัน สะท้อนถึงความพยายามในการเก็บสถาบันกษัตริย์ไว้ใข้เป็นอำนาจสำรองในเวลาฉุกเฉิน

2.ช่วยขยายวงตัวเลือกผู้ที่จะมาเป็นนายกฯ ที่มีความเหมาะสมทั้งด้านความสามารถ และคุณธรรม ออกไปนอกวงเจ้านาย เชื้อพระวงศ์

3.ตำแหน่งนายกฯ จะเป็นผู้วางนโยบายของรัฐบาล ประสานงานเสนาบดีแต่ละกระทรวง และทำให้เกิดเอกภาพมากขึ้น

4.ช่วยผ่อนเบาพระราชภาระการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีความซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ

โครงสร้างอำนาจที่พระยากัลยาณไมตรีเสนอนั้น อำนาจสูงสูดจะยังอยู่ที่พระมหากษัตริย์ มีนายกรัฐมนตรีที่รับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์โดยตรง ทำงานร่วมกับเสนาบดีสภา คู่ขนานกับการมีอภิรัฐมนตรีสภาเป็นสภาที่ปรึกษาให้องค์พระมหากษัตริย์อีกทางหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้ถูกนำไปใช้ เนื่องจากความไปถึงกรมพระยาดำรงราชานุภาพซึ่งเป็นอภิรัฐมนตรีสภา ซึ่งแสดงความไม่เห็นด้วยกับการมีตำแหน่งนายกฯ เพราะอาจจะทำให้เสื่อมเสียพระบรมเดชานุภาพ เสื่อมเสียเกียรติยศในสายตาราษฎร จึงยังไม่เคยมีการแต่งตั้งนายกฯ ขึ้นตลอดช่วงระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จนถึงช่วงเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475

จุดเริ่มต้นตำแหน่งนายกฯ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

เกษียร อธิบายต่อไปว่า ตำแหน่งนายกฯ เกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เป็นไปตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ที่ออกโดยคณะราษฎรหลังยึดอำนาจเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิ.ย.2475 แต่ตำแหน่งนี้ไม่ได้ถูกเรียกว่า นายกรัฐมนตรี แต่เรียกว่า ‘ประธานคณะกรรมการราษฎร’ โดย มีกรรมการราษฎร เป็นเหมือนรัฐมนตรี

โดยกระบวนการคือ คณะรักษาพระนครฝ่ายทหาร หรือเรียกว่า หัวหน้าฝ่ายยึดอำนาจก็ได้ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของคณะราษฎรในตอนนั้น ได้แต่งตั้งสภาผู้แทนราษฎรขึ้นมา 70 คน และให้มีการโหวตเลือกบุคคลที่จะดำรงตำแหน่ง กรรมการราษฎร 15 คน และให้กรรมการราษฎรโหวตเลือกบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งเป็น ประธานกรรมการราษฎร อีกทีหนึ่ง

รูปแบบการบริหารในเวลานั้นมีความแตกต่างจากปัจจุบัน เนื่องจากกระทรวงต่างๆ ยังมีเสนาบดีอยู่ คณะกรรมการราษฎรไม่ได้เข้าไปบริหารงานกระทรวงโดยตรง แต่อยู่เหนือเสนาบดีเหล่านั้นอีกขั้นหนึ่ง อย่างไรก็ตาม นี่เป็นเพียงการจัดการชั่วคราว เพราะมีการแก้ไขธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับ 10 ธ.ค.2475

ในกระบวนการเแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ มีการถกเถียงกันเกี่ยวกับชื่อตำแหน่งนี้ โดยปรีดี พนมยงค์ มีความเห็นว่าควรใช้ชื่อ กรรมการราษฎร คณะกรรการราษฎร และประธานกรรมการราษฎร เหมือนเดิม โดยให้เหตุผลว่า นี่คือผู้ที่ได้รับมอบหมายจากราษฎรให้มาทำหน้าที่บริหาร ซึ่งสะท้อนว่าอำนาจนี้มาจากประชาชน สะท้อนถึงอำนาจอธิปไตยของประชาชน

ขณะที่ข้อเสนอให้เปลี่ยนชื่อโดยให้เรียกว่า นายกรัฐมนตรี มาจากรัชกาลที่ 7 โดยพระองค์เห็นว่า การเรียกว่า ประธานคณะกรรมการราษฎร ดูไม่สอดคล้องกับระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญเท่าไร การเรียกให้สอดคล้องกับระบอบนี้ควรเรียกว่า ‘นายกรัฐมนตรี’ เวลานั้นปรีดีมองว่า คำนี้ไม่ได้มีความหมายเหมือนกับ ‘ประธานคณะกรรมการราษฎร’ เพราะนายกรัฐมนตรีมีความหมายว่า หัวหน้าที่ปรึกษาแผ่นดินหรือหัวหน้าที่ปรึกษาพระมหากัษัตริย์ ไม่ได้หมายความถึงหัวฝ่ายบริหารที่ได้รับมอบอำนาจจากราษฎรโดยตรง

เมื่อมีการโหวตในสภา ชื่อ นายกรัฐมนตรี ได้รับความเห็นชอบจากเสียงข้างมาก และมีการใช้เรียกมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 10 ธ.ค.2475 เป็นต้นมา เกษียรเห็นว่า นัยสำคัญของการเปลี่ยนชื่อนี้ คือการ ลดทอนผ่อนเบาเจตจำนงของ 2475 ลง

“เจตจำนงของการเปลี่ยนการปกครอง 2475 มุ่งหวังจะเปลี่ยนการปกครองจริง คือเปลี่ยนจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราษฎร ผมคิดว่าไอเดียเบื้องหลังของธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามของอาจารย์ปรีดีมุ่งประเด็นนี้”

เกษียร ชี้ต่อไปว่า นอกจาการถกเถียงเรื่องชื่อเรียกตำแหน่งแล้วยังมีหลักฐานเรื่องอื่นอีก หากดูร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรีที่ไม่ได้นำมาใช้ พบว่า มาตรา 1 อำนาจสูงสุดเป็นของพระมหากษัตริย์ ส่วนมาตรา 1 ของธรรมนูญปกครองแผ่นดินของปรีดี อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎร ที่น่าสนใจกว่าคือ มาตรา 2 ของธรรมนูญปกครองแผ่นดินของปรีดีระบุว่า คนและกลุ่มบุคคลเหล่านี้จะใช้อำนาจโดยเป็นตัวแทนราษฎร 1.กษัตริย์ 2.สภาผู้แทนราษฎร 3.คณะกรรมการราษฎร 4.ศาล

“การจัดเค้าโครงการปกครองของอาจารย์ปรีดี จัดให้สถาบันกษัตริย์ ศาล สภา และรัฐบาล เป็นตัวแทนราษฎร ในระนาบเดียวกัน… ผมคิดว่าสิ่งที่อยู่เบื้องหลังคือไอเดียที่ต้องการจะเปลี่ยนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราษฎร แต่ไอเดียนี้ถูกเจือจางเราก็ได้สิ่งที่มาแทนที่คือ อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงใช้อำนาจนั้นผ่าน ศาล คณะรัฐมนตรี และสภา กล่าวคือเหมือนกับมีอีกระนาบหนึ่ง ซึ่งพระมหากษัตริย์กับประชาชนอยู่เคียงกัน ประชาชนเป็นอำนาจ พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจ และล่างลงไปต่ำจากนั้นลงไป คือ ศาล รัฐบาล และสภา”

ความสำคัญของนายกฯ ที่เห็นเหมือนกัน แม้มองคนละมุม

เกษียร กล่าวต่อไปถึงความเห็นของนักวิชาการสองคนคือ สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล และ ธงทอง จันทรางศุ เพื่อชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในระบอบประธิปไตย หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง แม้ทั้งสองคนจะมีความเห็นเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ที่แตกต่างกัน แต่มีบางความเห็นที่ตรงกันอย่างน่าสนใจ

สมศักดิ์ เขียนไว้ในบทความเรื่อง ‘ร.7 สละราชย์ : ราชสำนัก การแอนตี้คอมมิวนิสต์ และ 14 ตุลา’ ในหนังสือประศาสตร์ที่เพิ่งสร้าง เมื่อปี 2544 โดยเท้าความว่า หลัง 2475 ไม่นานมีความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลพระยาพหลฯ กับ ร.7 หลายเรื่อง จนที่สุดนำไปสู่การสละราชสมบัติของในหลวงรัชกาลที่ 7 ในปี 2477

ข้อวิเคราะห์ของสมศักดิ์คือ ความขัดแย้งไม่น่าใช่เรื่องตัวเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ 10 ธ.ค.2475 เพราะ ร.7 ได้ร่วมร่างรัฐธรรมนูญด้วย แต่ปมสำคัญอยู่ที่ตัวผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

“อาจารย์สมศักดิ์เขียนไว้ว่า ‘ขอเพียงให้คนที่เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ที่ทรงว่ากล่าวได้ พระมหากษัตริย์ก็จะมีอำนาจที่เป็นจริงได้’ กล่าวคือ เดิมที่นายกรัฐมนตรีเป็นพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ซึ่งในหลวงรัชกาลที่ 7 ทรงไว้ววางพระราชหฤทัย ว่ากล่าวได้ แต่เมื่อเป็นพันเอกพหลพลพยุหเสนา ซึ่งทำรัฐประหารขึ้นมาก็ไม่ได้เป็นแบบนั้น พูดง่ายๆ คือ ถ้าในหลวงว่ากล่าวได้ ในหลวงก็จะมีอำนาจที่เป็นจริงได้ แน่นอนว่าเมื่อคนอย่างพระยามโนฯ เป็นนายกฯ พระปกเกล้าย่อมไม่ทรงต้องกังวัล ไม่ใช่ตัวรัฐธรรมนู หากแต่คือการตกจากอำนาจไปของพระยามโนต่างหาก ที่ทำให้พระองค์ทรงไม่สบายพระทัยอย่างกระทันหัน”

เกษียร ชี้ต่อถึงความเห็นสมศักดิ์ว่า ปมทั้งหมดคือ ใครเป็นผู้อยู่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เพราะเป็นตำแหน่งที่มีความพิเศษเชิงยุทธศาสตร์ ต่อการใช้พระราชอำนาจ และบทบาทของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

ด้านธงทอง ได้เขียนไว้ในวิทยานิพนธ์ ปริญญาโท ที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อปี 2529 เรื่องพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งสรุปได้ว่า การใช้อำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จะได้ผลเพียงใด ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลัก 3 ประการ คือ

1.ความจงรักภักดีของราษฎร

2.พระบารมีของพระมหากษัตริย์

3.ลักษณะของรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับทัศนคติของนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผู้นำรัฐบาล

หากนายกฯ เชื่อมั่นในตัวเองสูง เปี่ยมด้วยวัยวุฒิ คุณวุฒิ ในขณะเดียวกันพระมากษัตริย์มีพระชนมายุน้อย เพิ่งเสด็จขึ้นครองราชย์ ยังไม่มีโอากสได้บำเพ็ญบารมีให้เป็นที่ประจักษ์แจ้งโดยทั่วไป โอกาสและความศรัทธาที่จะทำให้พระมหากษัตริย์ทรงพระราชทานคำแนะนำอันมีประโยชน์แก่รัฐบาลก็คงเป็นไปได้ยาก ทำให้นึกถึงสถานการณ์ที่ในหลวงรัชกาลที่ 9 ทรงขึ้นครองราชย์ใหม่ๆ และเวลานั้นเรามีนายกฯ คือ จอมพล ป.พิบูลสงคราม

กลับกัน เมื่อใดก็ตามที่พระมหากษัตริย์ทรงถึงพร้อมด้วยพระคุณธรรมและพระคุณวุฒิ โดยประการต่างๆ ทุกด้าน นายกรัฐมนตรีซึ่งผลัดเวียนกันมารับตำแหน่งก็คงต้องยอมรับข้อเท็จจริง ในความด้อยประสบการณ์ในด้านการบริหารแผ่นดินของตน และน้อมเกล้าขอพระราชทานคำแนะนำจากสถาบันพระมหากษัตริย์ เมื่อคิดถึงแผ่นดินที่แล้วในสมัยรัชกาลที่ 9 ในช่วงหลังๆ มา ตัวนายกฯ ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันเข้ามา แต่ในหลวง ร.9 ทรงครองแผ่นดินนานกว่า ฉะนั้นการที่พระองค์จะทรงให้คำแนะนนำต่อนายกฯ ก็จะง่ายขึ้น

ฉะนั้นหลังจากมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และแยกอำนาจประมุขของรัฐ กับอำนาจของประมุขฝ่ายริหารออกจากกัน ตำแหน่งนายกรัฐมนตรียังมีความสำคัญต่อการใช้พระราชอำนาจ และต่อบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์

ตำแหน่งนายกฯ กุญแจสำคัญระหว่างความสัมพันธ์ กษัตริย์-กองทัพ-รัฐสภาประชาธิปไตย

นอกจากนี้เกษียร ยังชี้ให้เห็นถึงงานวิชาการที่ศึกษาการเมืองและได้รับการให้ความสำคัญว่าเป็นงานที่วิเคราะห์ให้เข้าใจการเมืองไทยได้น่าสนใจ ซึ่งล้วนแต่เน้นไปที่ฐานะสำคัญทางยุทธศาสตร์ของตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

เริ่มจากเรื่อง STUDIES OF THE THAI STATE: THE STATE OF THAI STUDIES หรือศึกษารัฐไทย: วิพากษ์ไทยศึกษา ของ เบเนดิกท์ แอนเดอร์สัน (Benedict Anderson) , การเมืองในระบอบพ่อขุนอุปภัมถ์แบบเผด็จการ ของทักษ์ เฉลิมเตียรณ , Network Monarchy หรือสถาบันกษัตริย์เชิงเครือข่าย ของ ดันแคน แมคคาร์โก (Duncan McCargo) , ทหารในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว (Monarchized Military) ของ พอล แชมเบอร์ (Paul Chamber) และนภิสา ไวฑูรเกียรติ , โครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ : การสถาปนาพระราชอำนาจนำในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ของ ชนิดา ชิตบัณฑิตย์

เมื่อนำงานเหล่านี้มาประมวลก็จะเห็นความคลี่คลายของตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เกษียร ชี้ว่า สิ่งที่เกิดขึ้นก่อนปี 2475 คือ รัฐราชการรวมศูนย์แต่ด้อยเอกภาพ หมายความว่า การสร้างรัฐไทยสมัยใหม่ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ คือการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และการสร้างระบบราชการขึ้นเพื่อปกแผ่อำนาจไปครอบคลุมทั่วประเทศ ซึ่งสิ่งที่คุมระบบราชการให้มีเอกภาพอยู่ได้คือ อำาจสมบูรณ์ของพระมหากษัตริย์

หลังจากเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ไม่มีอำนาจสมบูรณ์ของพระมหากษัตริย์แล้ว สิ่งที่จะมาทดแทนและคุมระบบราชการคือ ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราษฎร แต่สิ่งนี้ไม่เกิดขึ้นจริง และถึงที่สุดไม่ได้เกิดการเปลี่ยนจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่สมบูรณาญาสิทธิราษฎร มันกลับหยุดและกลายเป็นระบบรัฐราชการแทน นั่นทำให้ตัวระบบราชการไม่มีพลังการเมืองภายนอกมาทำให้เกิดเอกภาพ ดังนั้น ตัวระบบราชการที่ยังทำงานอยู่ได้ ยังมีเอกภาพอยู่ได้ ต้องอาศัยตัวนายกฯ อย่างมาก ตำแหน่งนี้จึงมีความสำคัญในรัฐราชการที่รวมศูนย์สูง แต่ด้อยเอกภาพ

ประเด็นต่อมาคือ ฝ่ายบริหารเข้มแข็งกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นลักษณะสากลของประเทศที่เปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยหลังโลกตะวันตก ซึ่งมักมีระเบียบอำนาจของอำนาจเก่าที่ไม่ต้องการเปลี่ยนแปลง แต่เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงเป็นประชาธิปไตยแล้วจึงอยากกั๊กระเบียบอำนาจไว้ แต่สิ่งที่ไม่สามารถเก็บไว้ได้คือ การให้สิทธิเลือกตั้งแก่พลเมืองทั้งหมด ดังนั้นประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทีหลัง จะยอมให้มีการเลือกตั้ง แต่ขอให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ โดยฝ่ายบริหารจะเชื่อมโยงกับกลุ่มอำนาจเดิมที่มีมาก่อนประชาธิปไตย นอกจากนั้น นายกฯ หลายคนที่ขึ้นมาหลัง 2475 ก็จะเป็นนายทหารในกองทัพ ได้อำนาจมาจากการรัฐประหาร และแต่ละครั้งที่ขึ้นมามักจะให้อำนาจเด็ดขาดเข้มแข็งกับตำแหน่งนายกฯ มากขึ้นเรื่อยๆ

จังหวะก้าวสำคัญคือ การขยายโครงสร้างและความสำคัญของอำนาจนายกฯ สมัยจอมพลสฤษดิ์ โดยเวลานั้นไทยลอกแบบของสหรัฐอเมริกามา กล่าวคือ กองทัพมีการปรับเปลี่ยนให้เหมือนกระทรวงกลาโหมของสหรัฐฯ ขณะที่ระบบการบริหารราชการลอกแบบมาจากทำเนียบขาว ทำให้ตัวนายกฯ ไม่โดดเดี่ยว แต่มีหน่วยงานแวดล้อมเยอะ มีมือมีเท้าในการบริหารสำหรับนายกฯ มากขึ้น

อีกกรณีหนึ่งคือหลังเหตุการณ์พฤษภา 2535 ความไม่เป็นเอกภาพที่มีอยู่เดิมระหว่าง ‘เจ๊ก’ กับ ‘ไทย’ โดยเฉพาะคนชั้นกลางที่เป็นเจ๊กประกอบธุรกิจต่างๆ กับคนไทยส่วนใหญ่ที่เป็นเกษตรกร และข้าราชการได้หายไปหลังปี 2535 โดยพระบารมีของพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ คนเชื้อสายจีนลูกเจ๊กทั้งหลาย สามารถผสมกลมกลืนกับความเป็นไทยได้อย่างแนบแน่น โดยนิยามความเป็นไทยว่าเป็นการจงรักภักดีต่อสถาบันพระมากษัตริย์ เมื่อจงรักภักดีต่อสถาบันก็ถือว่ากลายเป็นไทย การแบ่งแยกชาติพันธุ์กลายเป็นเอกภาพใต้สถาบันกษัตริย์ ขณะเดียวกันรัฐก็เป็นเอกภาพใต้สภาผู้แทนราษฎร และรัฐราชการที่รวมศูนย์สูงแต่ด้อยเอกภาพ กลายมาเป็นเอกภาพภายใต้อำนาจประชาชนที่เข้มแข็งขึ้นผ่านการเลือกตั้ง และผ่านสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งนำมาสู่การขึ้นมาในจุดสำคัญของตัวนายกฯ ซึ่งมีอำนาจมาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร และการขึ้นมามีบทบาทสำคัญในฐานะมิ่งขวัญของสังคมของสถาบันกษัตริย์

ส่วนการปฎิรูปการเมือง 2540 ก็เป็นอีกหนึ่งจุดสำคัญ ก่อนหน้านั้นกลุ่มพลังที่เรียกร้องการปฎิรูปการเมืองอย่าง นพ.ประเวศ วะสี ชี้ว่า จุดอ่อนของสังคมไทยก่อนหน้านั้น คือระบบเลือกตั้ง ที่เปิดทุจริต ปิดประสิทธิภาพ บั่นทอนภาวะผู้นำ ข้อเสนอของนพ.ประเวศ คือ ต้องออกแบบการเมืองใหม่ สิ่งที่สำคัญคือการออกแบบให้นายกฯ มาจากปาร์ตี้ลิสต์ คือการออกเสียงในบัตรปาร์ตี้ลิสต์ย่อมทำให้รู้ว่า เลือกใครเป็นนายกฯ หรือก็คือการโหวตเลือกนายกฯ ทางอ้อม ซึ่งเรื่องนี้มีความใกล้เคียงกับการเลือกตั้งประธานาธิบดี ทำให้บารมีทางการเมือง ความชอบธรรมทางการเมืองของตำแหน่งนายกฯ สูงเด่นอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน

“จนถึงจุดที่เรียกได้ว่า ตำแหน่งนายกฯ เป็นกุญแจไขความสัมพันธ์ในเกลียวอำนาจของกองทัพกับสถาบันกษัตริย์ ถ้าเกลียวอำนาจที่สำคัญในการรักษาความมั่นคงของประเทศคือ เกลียวอำนาจของกองทัพกับสถาบันกษัตริย์ ตำแหน่งนายกคือกุญแจสำคัญในการไขเกลียวอำนาจนั้น และพูดได้เหมือนกันในแง่ประชาธิปไตย ตำแหน่งนายกฯ เป็นกุญแจไขการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ ระหว่างสถาบันกษัตริย์กับรัฐสภา”

เกษียรชี้ว่า ข้อสรุปว่าตำแหน่งนายกฯ เป็นกุญแจไขความสัมพันธ์ในเกลียวอำนาจของกองทัพกับสถาบันกษัตริย์ มาจากงานของพอล แชมเบอร์ ซึ่งได้นำเอานายกรัฐมนตรีที่เป็นทหารมาจัดวางบนแกนความสัมพันธ์กับสถาบบันกษัตริย์ จะพบว่านายกฯ ที่มีความเป็นทหารของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวน้อยเช่น พระยาพหลฯ และจอมพล ป. ขณะเดียวกันนายกที่มีความเป็นทหารของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมาก เช่น จอมพลสฤษดิ์ และพลเอกประยุทธ์

ส่วนข้อคิดเรื่องตำแหน่งนายกฯ เป็นกุญแจไขการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ ระหว่างสถาบันกษัตริย์กับประชาธิปไตยรัฐสภา มาจากงานของอมร จันทรสมบูรณ์ เรื่องโครงสร้างและกลไกทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญ ปี 2537 ในบทความ ‘การยุบสภา และเผด็จการรัฐสภา’ โดยเสนอว่า เดิมในระบอบทั้งหลายที่เปลี่ยนจากราชาธิปไตยเป็นประชาธิปไตย จะเริ่มจากการมีสภาก่อน เมื่อมีสภาขึ้นมาเคียงคู่กับการมีกษัตริย์แต่เดิม ก็ทำให้เกิดระบบรัฐสภาอำนาจคู่ ตัวนายกฯ ก็ขึ้นต่อทั้งสภาและขึ้นต่อกษัตริย์ ต่อมาระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่กลายมาเป็นระบอบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว คืออำนาจอยู่ที่สภา พระมหากษัตริย์ไม่มีอำนาจในการปกครอง ทรงเป็นประมุขในเชิงสัญลักษณ์เท่านั้น อมรตั้งคำถามสำคัญว่า อำนาจในการยุบสภาซึ่งเป็นอำนาจสำคัญในความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์และรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตย ตกลงอำนาจนั้นอยู่ที่นายกฯ หรืออยู่ที่พระมหากษัตริย์

โดยหลักการแล้วในระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว อำนาจนี้น่าจะอยู่ที่นายกฯ แต่อมรชี้ว่า อาจจะไม่แน่เสมอไป เพราะการปรึกษาหารือระหว่างกษัตริย์กับนายกฯ ถือเป็นความลับ เอามาแพร่งพรายภายนอกไม่ได้ ฉะนั้นอาจเป็นคำแนะนำที่ริเริ่มาจากสถาบันกษัตริย์ก็เป็นได้ ซึ่งขึ้นอยู่กับธรรมเนียมรัฐธรรมนูญของประเทศนั้นๆ ซึ่งแต่ละประเทศไม่เหมือนกัน

ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์กับรัฐสภาประชาธิปไตย กรอบใหม่มองการเมืองไทยหลัง 2475

เกษียร กล่าวต่อไปว่า เวลานี้อาจจะต้องเพิ่มกรอบมิติการมองการเมืองไทยหลัง 2475 โดยกรอบที่ผ่านมาเราเน้นที่ความแตกต่างระหว่างเผด็จการกับประชาธิปไตย แต่หากคิดถึงความเปลี่ยนแปลงคลี่คลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความขัดแย้งทางการเมืองในรอบ 10 ปีหลังนี้ อาจจะมีกรอบมิติการมองการเมืองไทยอีกมิติที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน คือ ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์ กับ รัฐสภาประชาธิปไตย

ในรอบ 10 ปีหลังมานี้ ความคิดที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างสถาบันกษัตริย์ และประชาธิปไตยรัฐสภา มีความแตกแยกเป็น 2 กลุ่ม ซึ่งเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลง 2475 ที่ธำรงสถาบันกษัตริย์ไว้ ดังนั้นจึงมีมาตรา 2 หรือ 3 ในรัฐธรรมนูญที่ระบว่า ‘อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนั้นผ่านรัฐสภา รัฐบาล ศาล’ ประโยคนี้เป็นประโยคที่มีองค์ประธานอยู่ 2 คน คือ ประชาชน และพระมหากษัตริย์ ทำให้ที่สุดแล้วเราอาจจะตั้งคำถามเชิงตรรกได้ว่า ตกลงอำนาจอธิปไตยสถิตอยู่ที่ไหนกันแน่ในท้ายที่สุด อยู่ที่ประชาชน หรืออยู่ที่สถาบันกษัตริย์

“ผมคิดว่าในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา ความเห็นเรื่องนี้แตกเป็น 2 กลุ่ม กลุ่มหนึ่งเห็นว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของสถาบันกษัตริย์ และในเมื่ออำนาจอธิปไตยเป็นของสถาบันพระมหากษัตริย์ ผู้ที่จะมีอำนาจควรจะป็นสถาบันอำมาตย์ราชการที่มาจากการแต่งตั้ง และเครือข่ายผู้จงรักภักดี ขณะที่อีกฝั่งมีความเห็นว่า อำนาจอธิปไตยควรเป็นของประชาชน และสถาบันที่จะใช้อำนาจก็ต้องเป็นสถาบันที่มาจากการเลือกตั้งเสียงข้างมาก”

“นอกจากเถียงกันเรื่องเผด็จการและประชาธิปไตย เรายังเถียงกันเรื่องนี้ด้วย ฝ่ายที่เชื่อในอำนาจอธิปไตยเป็นของกษัตริย์ ความคิดทางการเมืองก็จะโน้มเอียงไปทางเสมือนสมบูรณาญาสิทธิ์ ขณะที่ฝ่ายที่เชื่อในอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ก็จะโน้มเอียงไปทางสาธารณรัฐจำแลง”

เกษียรชี้ต่อว่า หากเพิ่มมิตินี้เข้ามาจะให้เห็นว่าไม่ได้มีแค่เผด็จการกับประชาธิปไตยเท่านั้น แต่จะมีเผด็จการที่โน้มไปทางเสมือนสมบูรณาญาสิทธิ และเผด็จการที่โน้มไปทางสาธารณรัฐจำแลง มีประชาธิปไตยที่โน้มไปทางสาธารณรัฐจำแลง และมีประชาธิปไตยที่โน้มไปทางเสมือนสมบูรณาญาสิทธิด้วย