มธ. เผยผลวิจัยทางเลือกปฏิรูปภาษีสรรพสามิตบุหรี่ “อัตราเดียว”
มธ. เผยผลวิจัยทางเลือกปฏิรูปภาษีสรรพสามิตบุหรี่ “อัตราเดียว” ชี้แก้วิกฤตรายได้รัฐถดถอย สกัดบุหรี่เถื่อน ลดความเหลื่อมล้ำและต้นทุนด้านสาธารณสุข
กรุงเทพฯ, 30 มีนาคม 2569 — ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ERTC) จัดการประชุมเผยแพร่ผลงานวิชาการ เรื่อง “การศึกษาผลกระทบของการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบอัตราเดียวต่อเศรษฐกิจและสังคมไทย” และการเสวนา หัวข้อ “ภาษีสรรพสามิตยาสูบ: ดุลยภาพระหว่างเป้าหมายการคลังและผลกระทบทางสังคม” เมื่อวันพุธที่ 11 มีนาคม 2569 ณ โรงแรมเดอะสุโกศล กรุงเทพฯ เพื่อเสนอทางเลือกนโยบายบนพื้นฐานข้อมูลเชิงประจักษ์ (Evidence-based Policy) มุ่งแก้ปัญหาโครงสร้างอุตสาหกรรมบุหรี่ที่ถูกบิดเบือนและการหดตัวอย่างต่อเนื่องรุนแรง วิกฤตบุหรี่ผิดกฎหมายแพร่ระบาด ซึ่งส่งผลให้รายได้รัฐโดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตและภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Taxes) ซึ่งนำไปใช้เพื่อพัฒนาและสนับสนุนสังคมและชุมชนลดลงอย่างต่อเนื่องรวมถึงบั่นทอนประสิทธิผลของนโยบายต่อเป้าหมายด้านสาธารณสุข
นับตั้งแต่มีการใช้โครงสร้างสรรพสามิตบุหรี่ซิกาแรตแบบจัดเก็บสองขาทั้งตามปริมาณและภาษีตามมูลค่าแบบสองอัตรา (25% และ 42%) โดยมีระดับราคาขายปลีกแนะนำ 72 บาทต่อซองเป็นตัวแบ่ง พบว่ารายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบของรัฐมีความผันผวนและถดถอยอย่างมีนัยสำคัญและต่อเนื่อง โดยลดลงจากประมาณ 68,603 ล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 สู่ประมาณ 47,489 ล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 เนื่องจากผู้บริโภคปรับพฤติกรรมหันไปหาบุหรี่ราคาถูก (Down-trading) และบุหรี่ผิดกฎหมายซึ่งปัจจุบันครองส่วนแบ่งตลาดสูงถึง 25% (ณ ไตรมาส 3/2568) ในขณะที่อุตสาหกรรมบุหรี่ก็ปรับตัวเช่นกัน เห็นได้จากอุปทานบุหรี่กว่าร้อยละ 95 กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มราคาไม่เกิน 72 บาทต่อซอง เพื่อเลี่ยงการเสียภาษีขั้นสูง ณ 42% ทำให้รัฐไม่สามารถจัดเก็บภาษีได้ตรงตามเป้าหมายที่วางไว้จาก การออกแบบภาษีหลายอัตรา ส่งผลให้รัฐสูญเสียรายได้มหาศาล ในขณะที่ประชาชนและสังคมสูญเสียโอกาสในการได้รับสวัสดิการจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่จัดเก็บได้ลดลงในเวลาเดียวกัน
ผศ.ดร.ถิรภาพ ฟักทอง คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดเผยว่า “แบบจำลองพลวัตระบบชี้ชัดว่าระบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ซิกาแรตสองอัตราคือต้นเหตุของอาการรายได้แกว่งและถดถอย การเปลี่ยนสู่ระบบอัตราเดียว (Single-tier) ที่คงอัตราภาษีตามมูลค่าไว้ ณ 25% และปรับขึ้นเฉพาะอัตราภาษีตามปริมาณ 0.05 บาทต่อมวนทุก 2 ปี จะช่วย ‘รีเซ็ต’ ฐานรายได้ภาษีสรรพสามิตให้คงที่และช่วยให้การพยากรณ์รายได้แม่นยำขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษายังชี้ว่ารัฐจะต้องดำเนินมาตรการปราบปราม การค้าบุหรี่ผิดกฎหมายควบคู่ไปพร้อมกัน เพื่อรักษารายได้รัฐได้มั่นคงที่สุด และลดต้นทุนทางสุขภาพสังคม ให้เหลือเพียง 347 ล้านบาทต่อปีโดยประมาณในระยะยาว โดยรัฐต้องทำให้ระบบ Track and Trace หรือระบบตรวจสอบ ติดตามและแกะรอยแสตมป์ยาสูบและอุปทานยาสูบให้มีประสิทธิผลจริง ในการปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมาย”
ในมิติด้านกฎหมาย ดร.กีระเกียรติ พระทัย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า “โครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบหลายอัตราตามช่วงราคาขายปลีกมีผลทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางภาษี (Tax Discrimination) ซึ่งขัดต่อหลักความเป็นกลางทางภาษี (Tax Neutrality) และหลักความเป็นธรรมทางภาษี (Tax Equality) เพราะสินค้าที่มีความเสี่ยงต่อสุขภาพในระดับใกล้เคียงกันกลับมีภาระภาษีต่อหน่วยแตกต่างกัน ส่งผลให้เกิดแรงจูงใจในการเลื่อนไหลไปสู่บุหรี่ราคาต่ำและเพิ่มความไม่แน่นอนของฐานรายได้ภาษีดังนั้น การปรับไปสู่โครงสร้างแบบอัตราเดียวมีศักยภาพในการลดแรงจูงใจบิดเบือนราคาตลาดเพื่อเลี่ยงภาษี (Tax Avoidance) ลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ และลดข้อพิพาทระหว่างพนักงานเจ้าหน้าที่และผู้ประกอบการ นอกจากนี้ยังต้องพิจารณาความสอดคล้องของภาระภาษีระหว่างผลิตภัณฑ์ยาสูบแต่ละประเภทซึ่งใช้ทดแทนกันได้ เช่น บุหรี่และยาเส้น เพื่อก่อให้เกิดความเป็นธรรมทางภาษี นอกจากนี้ ภาครัฐยังควรดำเนินมาตรการป้องกันเยาวชนในการเริ่มสูบและเข้าถึงผลิตภัณฑ์ยาสูบราคาถูกได้ง่าย เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ด้านสุขภาพที่ชัดเจน”
ด้านผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทาน คุณอัจฉริยะ วัฒนาพร ตัวแทนสมาคมชาวไร่ยาสูบ สะท้อนภาพความเดือดร้อนว่า “ตลอด 8-9 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่มีการปรับโครงสร้างภาษีในปี 2560 เกษตรกรหลายหมื่นครัวเรือนได้รับผลกระทบอย่างหนักจากโควตารับซื้อใบยาสูบที่ลดลงตามยอดขายบุหรี่ไทย เพราะโครงสร้างภาษียาสูบที่ซับซ้อน บิดเบือนกลไกราคาตลาด ขณะที่อัตราภาษีที่สูงแบบก้าวกระโดด ส่งผลให้บุหรี่ถูกกฎหมายแพงขึ้นมาก บุหรี่เถื่อนและบุหรี่ไฟฟ้าโตขึ้น รัฐจำเป็นต้องจริงจังในการปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมาย ป้องกันการรั่วไหลของภายได้ภาษี พร้อมบังคับใช้กฎหมายกับผู้ค้าของเถื่อนอย่างถอนรากถอนโคน ขณะเดียวกันต้องปรับระบบภาษีให้มีความเหมาะสม ไม่สร้างภาระให้กับชาวไร่ ซึ่งเป็นต้นทางของห่วงโซ่อุปทาน และอยากขอให้รัฐพิจารณาจัดตั้งกองทุน เพื่อช่วยเหลือชาวไร่ยาสูบ ขึ้นมาเป็นการเฉพาะ เพื่อช่วยบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้น และช่วยรับมือกับความความท้าทายต่าง ๆ ในอนาคต”
การศึกษายังหยิบยกกรณีศึกษาจากฟิลิปปินส์ (Sin Tax Reform) ที่ประสบความสำเร็จในการปรับสู่ระบบอัตราเดียวจนรายได้ภาษีโตขึ้น 2 เท่าภายใน 5 ปี โดยเน้นย้ำว่าการปฏิรูปของไทยควรใช้แนวทาง “ค่อยเป็นค่อยไป” พร้อมโรดแมปที่ชัดเจน และต้องมองเป็น “Policy Package” ที่รวมการปรับฐานภาษี การปราบปรามเชิงรุก และการสนับสนุนบริการเลิกบุหรี่เข้าด้วยกัน เพื่อสร้างสมดุลที่ยั่งยืนระหว่างเสถียรภาพการคลังและสุขภาวะของประชาชน โดยไม่ทิ้งใครในห่วงโซ่อุปทานไว้ข้างหลัง