เบื้องลึกหนังสือลับซีพีแจ้งเลิกสัญญารถไฟความเร็วสูง 3 สนามบิน

โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน มูลค่า 2.24 แสนล้านบาท กำลังเผชิญจุดเปลี่ยนสำคัญอีกครั้ง เมื่อบริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด ในเครือซีพี ได้ยื่นหนังสือถึงการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เพื่อแจ้งขอสิ้นสุดสัญญาร่วมทุนตามเงื่อนไขข้อ 6.2 เนื่องจากข้อตกลงหลายอย่างยังไม่สามารถบรรลุผลได้ตามกำหนดเวลา

ทางฝั่ง รฟท. ได้รายงานบอร์ดถึงแนวทางรับมือทันทีหลังจากเอกชนยื่นหนังสือเลิกสัญญาเมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2569 ขณะที่ผู้บริหารเอเชีย เอรา วัน ออกมาชี้แจงว่า การกระทำนี้เป็นเพียงการรักษาสิทธิ์ตามกลไกสัญญาและกฎหมายปกครองเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าเป็นการทิ้งงานหรือถอนตัวอย่างกะทันหัน

ปมปัญหาหลักมาจาก "เงื่อนไขบังคับก่อน" 3 ข้อ โดยเฉพาะการขอบัตรส่งเสริมการลงทุน (BOI) ที่ลากยาวมาตั้งแต่ปี 2563 จนต้องขยายเวลาไปถึงสิ้นเดือนกันยายน 2569 แต่ปัจจุบันเอกชนยังไม่ได้รับบัตรดังกล่าว ทำให้โครงการไม่สามารถเริ่มต้นนับหนึ่งและออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงาน (NTP) ได้เสียที

ฝั่งเอกชนระบุว่า ความล่าช้านี้เกิดจากปัจจัยภายนอกที่ควบคุมไม่ได้ ทั้งวิกฤตโควิด-19 และสงครามระดับโลก ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อต้นทุนวัสดุก่อสร้างและดอกเบี้ยที่พุ่งสูง จนสั่นคลอนความคุ้มค่าทางการเงินของโครงการ (Bankability) ทำให้จำเป็นต้องเจรจาปรับเปลี่ยนเนื้อหาในสัญญาใหม่

แม้ว่าคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) จะเห็นชอบหลักการเยียวยา และอัยการสูงสุดจะตรวจร่างสัญญาแก้ไขเสร็จแล้ว แต่กระบวนการอนุมัติขั้นสุดท้ายกลับยังไม่คืบหน้า ทาง BOI จึงยังไม่ออกบัตรให้เพราะต้องรอความชัดเจนของสัญญา ทำให้เอกชนตัดสินใจใช้สิทธิ์ยุติสัญญาในวันที่ 1 ตุลาคม 2569

อย่างไรก็ตาม การประกาศเลิกสัญญาครั้งนี้ไม่ได้จบลงแบบตัดขาด เพราะทุกฝ่ายเห็นพ้องที่จะจับมือกันจัดทำแผนบรรเทาผลกระทบและเยียวยาความเสียหาย เพื่อไม่ให้ระบบบริการสาธารณะและประชาชนต้องได้รับความเดือดร้อนจากการหยุดชะงักของบิ๊กโปรเจกต์สายนี้ในอนาคต

เปิดรายละเอียดหนังสือลับ ซีพี ยกเลิกสัญญา

สำหรับหนังสือลับเฉพาะที่ AERA1-SRT-HSR-L-0043 ลงวันที่ 6 ก.ค. 2569 ที่ทำถึงผู้ว่าการ รฟท. สำเนาถึงเลขาธิการ สกพอ. มีความยาว 6 หน้า วางเหตุผลไล่เรียงเป็น 7 ข้อ ตั้งแต่ที่มาของเงื่อนไขจนถึงการประกาศใช้สิทธิเลิกสัญญา

หนังสือเริ่มจากอธิบายว่า สัญญาร่วมลงทุนข้อ 6.1 กำหนดให้การเริ่มนับระยะเวลาโครงการจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อทำเงื่อนไขบังคับก่อนครบทั้ง 3 ข้อ คือ (1) การส่งมอบพื้นที่ในส่วนของพื้นที่โครงการเกี่ยวกับรถไฟ (2) การส่งมอบพื้นที่เพื่อสนับสนุนบริการรถไฟของโครงการ และ (3) เอกชนได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุน (BOI) สำหรับโครงการเกี่ยวกับรถไฟ โดยเงื่อนไขทั้งหมดต้องสำเร็จภายใน "วันที่กำหนดให้เงื่อนไขสำเร็จครบถ้วน" ซึ่งเดิมกำหนดไว้ภายในวันที่ 24 ต.ค. 2563 หรือ 1 ปีนับจากวันลงนาม

หนังสือระบุว่า ในวันดังกล่าวเงื่อนไขข้อ 3 ยังไม่สำเร็จ ประกอบกับเกิดผลกระทบจากสถานการณ์ภายนอก คู่สัญญาจึงทำบันทึกข้อตกลงเพื่อแก้ปัญหาและขยาย "วันที่กำหนดให้เงื่อนไขสำเร็จครบถ้วน" ออกไปเป็นวันที่ 30 ก.ย. 2569

ในข้อ 2 และข้อ 3 หนังสือระบุว่า จนถึงปัจจุบันเอกชนยังไม่ได้รับบัตร BOI สำหรับโครงการเกี่ยวกับรถไฟ เงื่อนไขข้อ 6.1 (3) จึงยังไม่สำเร็จ และเริ่มโครงการไม่ได้ พร้อมยืนยันว่าเหตุที่ยังไม่ได้บัตร ไม่ได้เกิดจากการละเลย เพิกเฉย หรือจงใจประวิงเวลา แต่มาจากข้อเท็จจริงที่อยู่นอกเหนือการควบคุม

บริษัทให้เหตุผลย่อยสามส่วน ส่วนแรกคือผลกระทบจากสถานการณ์ภายนอกที่กระทบความเป็นไปได้ทางการเงิน โดยชี้ว่าตลอดกว่า 6 ปี โครงการเผชิญทั้งการระบาดของโควิด-19 สงครามรัสเซีย-ยูเครน และความขัดแย้งในตะวันออกกลาง ซึ่งดันราคาน้ำมัน วัสดุก่อสร้าง และต้นทุนการเงินสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ กระทบต่อความเป็นไปได้ทางการเงิน (Bankability) โดยตรง จนบริษัทเสนอขอแก้ไขสัญญาเพื่อปรับลักษณะโครงการให้สอดคล้องกับสถานการณ์

ส่วนที่สองคือ การยื่นขอบัตร BOI ผูกกับความเป็นไปได้ของโครงการ โดยระบุว่าสำนักงาน BOI แนะนำให้เอกชนเจรจาแก้ปัญหาโครงการให้ได้ข้อยุติและมีข้อมูลชัดเจนแน่นอนก่อน แล้วจึงยื่นขอบัตร เพื่อให้มั่นใจว่าเมื่อออกบัตรแล้วจะเดินโครงการได้จริง เพราะหากออกบัตรทั้งที่ข้อมูลโครงการยังไม่ยุติ อาจกระทบต่อการดำเนินโครงการและมูลค่าโครงการในภายหลัง

ส่วนที่สามคือ บริษัทระบุว่าได้พยายามเร่งประสานกับ รฟท. และหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องเพื่อหาข้อยุติมาโดยตลอด และประสานกับ BOI อย่างต่อเนื่อง โดยได้รับแจ้งว่าหากข้อมูลโครงการครบถ้วนชัดเจน BOI พร้อมเร่งพิจารณาออกบัตรได้ภายในราว 2 สัปดาห์ ซึ่งที่ผ่านมาบริษัทดำเนินการจนเกือบได้ข้อสรุปเรื่องตัวเลขและข้อมูลสำคัญเพื่อประกอบคำขอแล้ว แต่ยังขาดข้อมูลบางส่วนที่ยังไม่ได้ข้อยุติ เพราะการแก้ไขสัญญายังไม่จบ

อ้างสิทธิเลิกสัญญาตามข้อ 6.2

ในข้อ 4 หนังสือระบุว่า เมื่อเงื่อนไขข้อ 6.1 (3) ยังไม่สำเร็จ และเอกชนซึ่งเป็นฝ่ายที่ได้รับผลกระทบ "ไม่ได้ตกลงยกเว้น" เงื่อนไขบังคับก่อนดังกล่าว คู่สัญญาจึงมีสิทธิแจ้งให้สัญญาสิ้นสุดลงตามข้อ 6.2

ข้อ 5 ไล่เรียงว่าคู่สัญญาได้พยายามเจรจาหาทางร่วมกันมาตลอด แต่ไม่อาจตกลงขยายเวลาหรือหาแนวทางอื่นได้ โดยอ้างการเจรจาแก้สัญญาต่อเนื่องหลายปี, มติ กพอ. ครั้งที่ 4/2567 (11 ต.ค. 2567) ที่เห็นชอบในหลักการแก้ปัญหาบนพื้นฐานที่ภาครัฐไม่เสียประโยชน์และเอกชนไม่ได้ประโยชน์เกินสมควร และมติครั้งที่ 1/2568 (8 ม.ค. 2568) ที่เห็นชอบให้เดินหน้าแก้สัญญา

หนังสือยังระบุว่า ร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมผ่านการตรวจพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุด และส่งกลับมายัง รฟท. และ สกพอ. แล้ว แต่ กพอ. ยังไม่อนุมัติการแก้ไขสัญญา ทำให้เอกชนยังยื่นขอบัตร BOI ตามข้อ 6.1 (3) ไม่ได้ และ รฟท. ยังออกหนังสือแจ้งให้เริ่มงาน (NTP) ไม่ได้ แม้เวลาจะล่วงเลยมากว่า 6 ปี

หนังสือระบุ ให้สัญญามีผลสิ้นสุด 1 ต.ค. 2569

ในข้อ 6 หนังสือสรุปว่าองค์ประกอบการใช้สิทธิตามข้อ 6.2 ครบถ้วนแล้ว 3 ข้อ คือ เงื่อนไขข้อ 6.1 (3) ไม่สำเร็จภายในกำหนด (30 ก.ย. 2569), เอกชนซึ่งเป็นฝ่ายได้รับผลกระทบไม่ได้ตกลงยกเว้นเงื่อนไข และคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายไม่อาจตกลงขยายเวลาหรือหาแนวทางอื่นได้

ข้อ 7 การแจ้งใช้สิทธิให้สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลสิ้นสุดลงตามข้อ 6.2 ในกรณีรัฐไม่แก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ อย่างทันท่วงที ระบุรายละเอียด ดังนี้

ด้วยเหตุผลตามที่ได้เรียนข้างต้น เอกชนคู่สัญญาจึงมีหนังสือฉบับนี้เพื่อแจ้งการใช้สิทธิให้สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลสิ้นสุดลงตามข้อ 6.2 มายัง รฟท. จากเหตุเมื่อครบกำหนดวันที่ 30 กันยายน 2569 กรณีเงื่อนไขตามข้อ 6.1 ของสัญญาร่วมลงทุนฯ ไม่อาจสำเร็จครบหมดได้ภายในวันดังกล่าว ตามที่ได้เรียนข้างต้น อันเป็นผลจากการที่รัฐไม่เห็นชอบการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ ตามแนวทางที่คู่สัญญาได้เจรจาร่วมกันอย่างทันท่วงที

เอกชนคู่สัญญาให้ถือเอาหนังสือฉบับนี้เป็นหนังสือแจ้งการใช้สิทธิเลิกสัญญาร่วมลงทุนฯ ตามข้อ 6.2 โดยให้สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลสิ้นสุดลงตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2569 เป็นต้นไป โดยมิต้องมีหนังสือบอกกล่าวฉบับอื่นใดอีก

ทั้งนี้ การให้สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลสิ้นสุดลงตามข้อ 6.2 ดังกล่าว เป็นการดำเนินการภายใต้กรอบของสัญญาร่วมลงทุนฯ และสอดคล้องตามหลักกฎหมายปกครองทั่วไปด้วยสัญญาทางปกครอง ที่ให้สิทธิแก่เอกชนในการเลิกสัญญาทางปกครองได้

อาทิ เมื่อมีเหตุที่ไม่ใช่ความผิดของเอกชนที่ทำให้เอกชนไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองได้ต่อไป ทั้งนี้ เอกชนคู่สัญญาขอเรียนเน้นย้ำว่า การให้สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลสิ้นสุดลงตามข้อ 6.2 นี้ เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย และเป็นไปตามแนวทางจากการประชุมเจรจาเพื่อแก้ไขปัญหาโครงการฯ เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2569

ในกรณีที่สัญญาสิ้นสุดลง ทุกฝ่ายเห็นชอบร่วมกันโดยมีมติให้ รฟท. สกพอ. และเอกชนคู่สัญญา ร่วมกันจัดทำแผนเยียวยาความเสียหายและมาตรการบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อการให้บริการสาธารณะและประชาชน รวมถึงจัดทำแผนเตรียมความพร้อมในการให้บริการสาธารณะในอนาคตต่อไป

บริษัทจึงถือเอาหนังสือฉบับนี้เป็นหนังสือแจ้งใช้สิทธิเลิกสัญญาร่วมลงทุนตามข้อ 6.2 โดยให้สัญญามีผลสิ้นสุดลงตั้งแต่วันที่ 1 ต.ค. 2569 เป็นต้นไป โดยไม่ต้องมีหนังสือบอกกล่าวฉบับอื่นอีก พร้อมระบุว่าการใช้สิทธินี้เป็นไปตามกรอบสัญญาและหลักกฎหมายปกครองที่ให้สิทธิเอกชนเลิกสัญญาทางปกครองได้ในกรณีที่มีเหตุอันไม่ใช่ความผิดของเอกชน และเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย

ในกรณีที่สัญญาสิ้นสุด ทุกฝ่ายเห็นชอบให้ รฟท. สกพอ. และเอกชน ร่วมกันจัดทำแผนเยียวยาความเสียหายและมาตรการบรรเทาผลกระทบต่อบริการสาธารณะและประชาชน

หนังสือดังกล่าวลงนามโดยกรรมการผู้มีอำนาจของบริษัท 2คน คือ นายสฤษดิ์ จิณสิทธิ์ และหม่อมหลวงสุภสิทธิ์ ชุมพล) พร้อมระบุผู้ประสานงานท้ายเอกสาร

ข้อจำกัดหลายประการ เหตุไม่สามารถหาทางออกร่วมกันได้

ด้านนายสฤษดิ์ จิณสิทธิ์ กรรมการผู้จัดการใหญ่ บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด กล่าวว่า ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา กลุ่มซีพีมีความตั้งใจและยังคงยืนยันเจตนารมณ์ในการผลักดันโครงการนี้มาโดยตลอด เพราะเชื่อว่าเป็นโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของประเทศ

ประเด็นสำคัญที่เป็นอุปสรรคของโครงการ ไม่ใช่ความต้องการยกเลิกสัญญาของภาคเอกชน แต่คือข้อจำกัดหลายประการ ที่ไม่สามารถหาทางออกร่วมกันได้ อาทิเช่น ในการส่งมอบพื้นที่ล่าช้า ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ส่งผลโดยตรงต่อการก่อสร้างและการจัดหาเงินทุนของโครงการ

ที่ผ่านมา ภาคเอกชนได้พยายามหารือร่วมกับการรถไฟแห่งประเทศไทยและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง เพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหาการส่งมอบพื้นที่ แต่ยังมีข้อจำกัดบางประการที่ไม่สามารถดำเนินการได้ภายใต้กรอบกฎหมายและข้อเท็จจริงในพื้นที่

หลายพื้นที่แม้จะได้รับการส่งมอบแล้ว แต่กลับพบข้อจำกัดที่ทำให้ไม่สามารถก่อสร้างได้จริง เช่น ข้อจำกัดด้านกฎหมายเกี่ยวกับลำรางสาธารณะและสภาพพื้นที่ ซึ่งต้องอาศัยการพิจารณาและการแก้ไขในระดับนโยบายของหลายหน่วยงาน ปัญหาที่มีต่อเนื่องมาอย่างยาวนานในลักษณะนี้จึงไม่ใช่เรื่องที่คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถดำเนินการได้เอง

นายสฤษดิ์กล่าวว่า ที่กล่าวมาข้างต้น ไม่ได้มีเจตนาจะกล่าวโทษการรถไฟฯ หรือหน่วยงานใด เพราะทุกฝ่ายต่างต้องการให้โครงการเดินหน้าต่อ แต่เมื่อเข้าสู่การดำเนินงานจริง จึงพบข้อจำกัดที่แตกต่างจากข้อมูลที่มีในช่วงจัดทำโครงการและการประกวดราคา (TOR) ซึ่งเป็นสิ่งที่ทุกฝ่ายจำเป็นต้องร่วมกันหาทางออก

นอกจากนี้ การส่งมอบพื้นที่ที่ล่าช้า ยังส่งผลกระทบโดยตรงต่อการจัดหาแหล่งเงินทุน (Project Finance) เนื่องจากสถาบันการเงินให้ความสำคัญกับความพร้อมของพื้นที่ก่อสร้างและความสามารถในการดำเนินโครงการตามแผน หากพื้นที่ยังไม่พร้อม ย่อมกระทบต่อการประเมินความเสี่ยงและการระดมทุนของโครงการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อีกปัจจัยหนึ่งที่มีข้อเท็จจริงแตกต่างไปจาก TOR และช่วงเริ่มต้นโครงการ คือ สมมติฐานด้านปริมาณผู้โดยสารของสนามบินอู่ตะเภา ซึ่งเดิมคาดการณ์การเติบโตในระดับสูง แต่ข้อมูลในปัจจุบันปรากฎว่า เมื่อมีการขยายขีดความสามารถของสนามบินสุวรรณภูมิ ทำให้ประมาณการผู้โดยสารของอู่ตะเภาต่ำลงไป

ส่งผลต่อแบบจำลองทางการเงินของโครงการอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเป็นอีกประเด็นที่ทุกฝ่ายทราบและร่วมกันพิจารณามาโดยตลอด ทั้งนี้เพื่อให้โครงการยังคงเน้นประโยชน์ต่อประชาชนและมีความยั่งยืนในระยะยาว

นายสฤษดิ์ยืนยันว่า แนวทางของภาคเอกชนไม่ใช่การยกเลิกสัญญา แต่คือการพยายามร่วมกับภาครัฐเพื่อแก้ไขอุปสรรคต่าง ๆ ให้โครงการสามารถเดินหน้าต่อได้ เพราะเชื่อว่าโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบินยังคงมีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ

อย่างไรก็ตาม หากในที่สุดพบว่าข้อจำกัดทางกฎหมายหรือข้อจำกัดด้านการส่งมอบพื้นที่และข้อจำกัดอื่นๆ ไม่สามารถแก้ไขได้จริง จนไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขของสัญญาได้ การพิจารณาทางเลือกตามกระบวนการของสัญญาก็อาจเป็นทางออกซึ่งทุกฝ่ายจะต้องหารือร่วมกันในอนาคต แต่ยืนยันว่าทางเลือกในการใช้สิทธิ์ในการเลิกสัญญาไม่ใช่เป้าหมายหลักที่ภาคเอกชนต้องการให้เกิดขึ้น

“สิ่งที่เราพยายามมาตลอด คือการร่วมกันหาทางออก ไม่ใช่การหาทางยุติโครงการ หากทุกฝ่ายสามารถแก้ไขข้อจำกัดที่เกิดขึ้นได้ โครงการก็ยังสามารถเดินหน้าเพื่อประโยชน์ของประเทศต่อไปได้” นายสฤษดิ์กล่าว