‘อธิภัทร’ ชำแหละนโยบาย หวยใบเสร็จ 5 คำถามที่ต้องตอบ
The Bangkok Insight
อัพเดต 02 ก.พ. เวลา 08.41 น. • เผยแพร่ 02 ก.พ. เวลา 08.41 น. • The Bangkok Insight"อธิภัทร" อาจารย์เศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ลั่น 5 คำถามที่ต้องตอบก่อนใช้หวยใบเสร็จ หวังเป็นเครื่องมือแก้เศรษฐกิจนอกระบบ
ศ. ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โพสตฺเพจเฟซบุ๊ก ชำแหละนโยบายหาเสียง หวยใบเสร็จ โดยระบุว่า
5 คำถามที่ต้องตอบก่อนทำหวยใบเสร็จ: บทเรียนจากหลักฐานเขิงประจักษ์ต่างประเทศ
ก่อนใช้หวยเป็นเครื่องมือแก้เศรษฐกิจนอกระบบ ลองนึกภาพระบบภาษี VAT เหมือนสายพานการผลิตยาว ๆ
ตั้งแต่โรงงาน → ค้าส่ง → ค้าปลีก → ผู้บริโภค
ตลอดสายพานนี้ แทบทุกจุดมีแรงจูงใจให้ ตรวจสอบกันเอง ผ่านกลไกภาษีซื้อ-ภาษีขาย
ยกเว้นจุดสุดท้าย คือ ผู้บริโภค ผู้บริโภคจ่ายเงินแล้วจบ ไม่ขอใบเสร็จก็ไม่เสียอะไร
นี่คือสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า last-mile problem ของ VAT และเป็นช่องโหว่สำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจนอกระบบฝังตัวอยู่ในภาคค้าปลีกและบริการทั่วโลก ไม่ใช่แค่ในประเทศไทย
ช่วงนี้มีอย่างน้อย 2 พรรคการเมือง เสนอแนวคิดใช้นโยบายที่มีกลไกเดียวกัน คือการใช้ หวย เป็นแรงจูงใจให้ผู้บริโภคขอใบเสร็จ โดยมีเป้าหมายร่วมกันคือ ลดเศรษฐกิจนอกระบบ และสร้างความเป็นธรรมให้ผู้เสียภาษีที่อยู่ในระบบ
โจทย์นี้ถูกทาง แต่คำถามสำคัญกว่าคือ ออกแบบอย่างไร ถึงจะแก้โครงสร้างเศรษฐกิจนอกระบบอย่างยั่งยืน
เพราะนโยบายหวยใบเสร็จเคยทั้งสำเร็จและล้มเหลวมาแล้วในกว่า 34 ประเทศทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยเอง
จากหลักฐานเชิงประจักษ์ในประเทศต่าง ๆ ผมขอสรุปเป็น 5 คำถามที่ต้องตอบให้ได้ก่อนลงมือ ดังนี้ครับ
1. การออกแบบหวยใบเสร็จตั้งต้นจากแรงจูงใจของผู้บริโภคหรือไม่ หรือยังคงคิดจากฝั่งรัฐเป็นหลัก
หลายคนเข้าใจผิดว่า หวยใบเสร็จ = วิธีเพิ่มรายได้ภาษี
แต่ในความเป็นจริง มันคือ เครื่องมือเชิงพฤติกรรม ที่ทำให้ การขอใบเสร็จ มีมูลค่าในตัวเอง
ประเทศที่ทำได้ผลจริง เช่น ไต้หวัน จีน และบราซิล พบสิ่งเดียวกันคือ ผู้บริโภคขอใบเสร็จมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ, รายได้ที่ร้านค้ารายงานสูงขึ้น และรายได้ภาษีสุทธิของรัฐเพิ่มขึ้น แม้หักเงินรางวัลและการปรับตัวของธุรกิจแล้ว
กรณีบราซิลยิ่งชัด หวยใบเสร็จได้ผลมากเป็นพิเศษ ในธุรกิจค้าปลีกที่มีลูกค้าจำนวนมากและยอดต่อบิลไม่สูง เพราะต้นทุนของการไม่ออกใบเสร็จสูงเกินกว่าจะทำได้จริง
สรุปคือ หวยใบเสร็จจะได้ผล ก็ต่อเมื่อรัฐเลิกคิดจากฝั่งการจัดเก็บ และหันมาออกแบบจากแรงจูงใจของผู้บริโภค
2. นโยบายถูกเล็งเป้า ไปยังกลุ่มที่มีปัญหาจริงหรือไม่
ไทยเคยลองนโยบายลักษณะนี้มาแล้วหลายครั้งย้อนไปตั้งแต่ปี 2546 สิ่งที่เกิดขึ้นซ้ำ ๆ คือ ใบเสร็จที่เข้าระบบ ส่วนใหญ่เป็นของร้านค้าขนาดใหญ่ ผลคือแจกเงินจริง แต่แทบไม่ช่วยขยายฐานภาษี
ประสบการณ์ต่างประเทศชี้ชัดว่า โครงการจะได้ผล ก็ต่อเมื่อจำกัดเป้าหมายอยู่ที่ SMEs และภาค B2C ที่มีแนวโน้มอยู่นอกระบบ การเปิดให้ร้านใหญ่ที่อยู่ในระบบอยู่แล้วเข้าร่วมแทบไม่สร้างผลลัพธ์เชิงโครงสร้าง
พูดง่าย ๆ คือ ถ้ายิงไม่ตรงกลุ่มที่มีปัญหา หวยใบเสร็จก็จะกลายเป็นแค่ของแถม อุดหนุนการซื้อจากร้านสะดวกซื้อยักษ์ใหญ่ ไม่ใช่เครื่องมือแก้เศรษฐกิจนอกระบบ
3. โครงสร้างรางวัลกระตุ้นพฤติกรรมได้จริงหรือไม่
งานวิจัยชี้ชัดว่าสิ่งที่ทำให้ work ในประเทศที่เคยทำไม่ใช่รางวัลใหญ่ แต่คือระบบที่น่าเชื่อถือ และดึงดูดความสนใจ
ประเทศที่ล้มเหลว มักพังด้วยเหตุผลคล้ายกัน เช่น ระบบยุ่งยาก, ต้องลงทะเบียนเอง, รางวัลออกช้า, คนได้รางวัลมีน้อย กระจุกตัว หรือให้รางวัลไม่โปร่งใส
กรณีจอร์เจียเป็นตัวอย่างชัด ช่วงแรกคนแห่เช็คใบเสร็จเป็นล้านครั้งต่อวัน แต่เมื่อรู้ว่าระบบถูกโกงได้ ความเชื่อมั่นหาย และโครงการพังในไม่กี่เดือน
ตรงข้ามกับบราซิลยุคใหม่ ที่ใช้ QR code + แอป + รางวัลเล็กแต่บ่อย และรู้ผลได้ทันที
ข้อค้นพบที่น่าใจคือ แม้รางวัลจะมีมูลค่าไม่สูง แต่ผู้ที่เคยถูกรางวัลจะขอใบเสร็จบ่อยกว่าผู้ที่ไม่เคยถูกรางวัลอย่างมีนัยสำคัญ เพราะรางวัลทำหน้าที่เป็น nudge ที่ตอกย้ำพฤติกรรมการขอใบเสร็จซ้ำ ๆ ในเชิงพฤติกรรม แรงจูงใจลักษณะนี้ทรงพลังกว่ารางวัลก้อนใหญ่ที่มีผู้ได้รับเพียงไม่กี่คน
4. การออกแบบหวยใบเสร็จทำให้การอยู่ในระบบ คุ้มค่าสำหรับ SMEs หรือไม่?
จากงานวิจัยของผมเอง เราพบว่า ธุรกิจขนาดเล็กจำนวนมากเลือกคงรายได้ไว้ใกล้เกณฑ์ VAT โดยไม่กล้าเข้า VAT เต็มตัว
ขณะเดียวกัน ธุรกิจขนาดเล็กราว 40% กลับเลือกเข้า VAT ด้วยความสมัครใจ แม้รายได้ยังไม่ถึงเกณฑ์บังคับ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาค B2B และมีภาษีซื้อในสัดส่วนสูง
ข้อค้นพบนี้สำคัญมาก เพราะสะท้อนว่า การตัดสินใจเข้า VAT ไม่ได้ขึ้นกับทัศนคติ ต่อการอยู่ในระบบ
แต่ขึ้นกับ โครงสร้าง Cost–benefit ของธุรกิจเป็นหลัก
ธุรกิจที่เข้า VAT แล้วคุ้ม จะเลือกอยู่ในระบบโดยไม่ต้องบังคับ
ขณะที่ธุรกิจที่ต้นทุนการปฏิบัติตามสูง หรือไม่สามารถขอคืนภาษีได้มาก ย่อมมีแรงจูงใจหลีกเลี่ยง
ในบริบทนี้ หวยใบเสร็จจะช่วยให้การเข้าระบบยั่งยืนได้ ก็ต่อเมื่อระบบภาษี ไม่ยากจนเกินไปสำหรับธุรกิจขนาดเล็ก และสามารถเปลี่ยนสมดุล Cost–benefit ของการอยู่ในระบบได้จริง
หากการเข้าระบบ มาพร้อมภาระที่ SMEs รับไม่ไหว แรงจูงใจเชิงบวกจากหวยใบเสร็จ จะหายไปอย่างรวดเร็ว
การทำให้ VAT ง่าย สามารถทำได้หลายทาง เช่น
- การ simplify การยื่นแบบ
- การลดความถี่การยื่นแบบ
- การสร้างระบบออกใบเสร็จและ e-invoice ที่ใช้ง่ายและต้นทุนต่ำ
แต่บางแนวทาง จำเป็นต้องพิจารณาผลกระทบให้รอบคอบ โดยเฉพาะแนวคิดที่ให้ธุรกิจขนาดเล็กอยู่ในระบบ VAT แบบเหมา ขณะที่ธุรกิจขนาดใหญ่ใช้ VAT ปกติ
เพราะในทางปฏิบัติ นี่เท่ากับการสร้าง VAT สองระบบ ซึ่งตามมาด้วยคำถามเชิงโครงสร้างหลายประเด็น เช่น
- ใบเสร็จจากธุรกิจ VAT แบบเหมาจะใช้เป็นเครดิตภาษีซื้อได้หรือไม่
- อัตรา VAT เหมา เหมาะสมหรือไม่ สำหรับธุรกิจในแต่ละ sector ที่มีโครงสร้างต้นทุนและภาษีซื้อแตกต่างกันมาก
• การมี VAT สองระบบ จะเพิ่มหรือลดภาระการบริหาร ทั้งในฝั่งธุรกิจและฝั่งรัฐในระยะยาวอย่างไร
• ที่สำคัญ ภาษีแบบเหมามีลักษณะคล้ายภาษีการค้าแบบดั้งเดิม คือภาษีถูกฝังอยู่ในราคาสินค้าและถูกเก็บซ้ำในทุกขั้นตอนของการซื้อขาย ส่งผลให้ต้นทุนธุรกิจสูงขึ้นโดยไม่จำเป็น และทำให้ระบบภาษีบิดเบือนการตัดสินใจทางเศรษฐกิจในระยะยาว
คำถามเหล่านี้สำคัญมาก เพราะเชื่อมโยงโดยตรงกับว่า SMEs จะได้ประโยชน์จากการอยู่ในระบบ VAT อย่างแท้จริง หรือเพียงแค่เผชิญภาระรูปแบบใหม่ภายใต้ชื่อที่เปลี่ยนไป
แน่นอนว่าเราอยากให้ภาษี ง่ายขึ้น แต่ความท้าทายคือ การออกแบบต้องทำให้ทั้งระบบเดินไปด้วยกันได้
รวมถึงต้องคำนึงถึงข้อจำกัดด้านกฎหมายและการบังคับใช้ ซึ่งในบางประเด็นอาจต้องใช้เวลาในการแก้ไขอย่างน้อย 2–3 ปี
หากไม่คำนึงถึงกรอบเวลาและความพร้อมเชิงสถาบันเหล่านี้ นโยบายหวยใบเสร็จที่ตั้งใจดี ก็อาจไม่สามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงพฤติกรรมได้จริงในทางปฏิบัติ
5. ระบบเปิดโอกาสให้ประชาชนช่วยกำกับการเข้าระบบหรือไม่?
อีกจุดหนึ่งที่สำคัญมากคือ ช่องทางการร้องเรียน (whistle-blowing channel) หลักฐานต่างประเทศชี้ว่า
ร้านค้าที่ได้รับคำร้องเรียนจากลูกค้าครั้งแรกว่าไม่ยอมออกใบเสร็จ จะออกใบเสร็จเพิ่มขึ้นทันทีราว 7% เพราะรับรู้ว่าความเสี่ยงในการถูกตรวจสอบเพิ่มขึ้นจริง ไม่ใช่แค่ในทฤษฎี
มองภาพใหญ่ หวยใบเสร็จไม่ใช่ยาวิเศษ แต่เป็นเครื่องมือที่มีหลักฐานรองรับ หากออกแบบดี และฝังอยู่ในระบบที่ถูกต้อง คำถามเชิงนโยบายจึงไม่ใช่แค่ ควรทำหวยใบเสร็จดีหรือไม่ แต่คือ หวยใบเสร็จถูกออกแบบมาเพื่อแก้จุดไหนของระบบ VAT และกำลังสร้างแรงจูงใจแบบใดในระยะยาว
รายละเอียดของการออกแบบ จะเป็นตัวตัดสินว่า นี่คือเครื่องมือที่ดึงร้านค้าเข้าระบบได้อย่างยั่งยืน
หรือเป็นเพียงนโยบายที่ดูตื่นเต้น ใช้เพื่อหาเสียง
หวยใบเสร็จที่ไม่คำนึงถึงโครงสร้างของระบบ VAT และแรงจูงใจของผู้บริโภคและผู้ประกอบการ
ก็เป็นเพียง หวย ไม่ใช่เครื่องมือขยายฐานภาษีอย่างยั่งยืน
อ่านข่าวเพิ่มเติม
- กกต. แต่งตั้ง 21 กรรมการตรวจสอบนโยบายหาเสียงพรรคการเมือง
- กกต.ยันเอกสารประชามติ 31 หน้า เนื้อหาตาม ครม. ส่งมา
- กกต. ประกาศแล้ว รายชื่อพรรค-ผู้สมัครสส. บัญชีรายชื่อ-แคนดิเดตนายกฯ
ติดตามเราได้ที่